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王竞超 :美国印太战略的演进及对地区局势的影响

更新时间:2019-08-27 13:02:38
作者: 王竞超  
该报告中提出“中国和俄罗斯希望塑造一个与美国价值观和利益背道而驰的世界。中国寻求在印太地区取代美国,扩大其‘国家驱动’的经济模式影响范围,并在该地区重新构建有利于自身的区域秩序。”“美国必须调动起参与竞争的意愿和能力,防止印太、欧洲和中东出现不利的变化。为了维持有利的均势,美国需要对盟国和伙伴关系国作出坚定的承诺并密切合作,因为盟国和伙伴扩大了美国的实力与影响。”

  

   其次,美国也利用 1.5 轨、2 轨等渠道积极向盟国、伙伴关系国传递其对于印太战略的重视与政策走向。2018 年 1 月,在美国运作下,美国传统基金会(The Heritage Foundation)、日本国际问题研究所(JIIA)、澳洲战略政策研究所(ASPI)、印度维维卡南达国际基金会(Vivekananda International Foundation) 等美日印澳代表性智库齐聚东京,围绕印太战略开展 2 轨对话。这些智库政府背景浓厚,与各国高层都有千丝万缕的联系。因此,此次对话可谓各国政府间接进行了政策沟通与协调,对美国打消各国疑虑起到了明显作用。

  

   再次,充实美国印太战略框架,特别是强化了安全层面的政策制定。在 2018 年 1 月出炉的《2018 年美国国防战略报告》中提出“中国正在利用军事现代化、影响力和掠夺性经济迫使邻国重新调整印太地区的秩序,使之成为自己的优势。随着中国经济和军事的持续崛起,通过‘举国体制’(all-of-nation)下的长期战略来维护权力,它将继续追求军事现代化计划,在短期内寻求印太地区霸权,在未来取代美国成为全球霸主。”为了应对中国,美国提出持久的联盟和长期的安全伙伴关系需以美国核心同盟关系为支撑,并以盟友拥有的安全关系网络予以补充、强化;美国将加强在印太地区的同盟和伙伴关系,建立一个能够遏制侵略、维护稳定和确保自由进入共同领域的网状安全架构。可见,特朗普已开始回归美国对外战略的传统,积极延续奥巴马时代对亚太同盟体系的改革,在印太地区以美国、盟国以及伙伴关系国构成的多边安全合作机制制衡中国。

  

   (二)美印太战略“脱虚入实”进程加快,政策取向进一步明确

  

   《2018 年美国国防战略报告》发布后,美国印太战略加快了“脱虚入实”的步伐,政策取向进一步明确。2018 年 5 月 30 日,美军太平洋司令部(Pacific Command) 正式更名为“印太”司令部(Indo-Pacific Command),由戴维森(Phil Davidson)接替哈里斯(Harry Harris)执掌新的“印太”司令部。美国国防部长詹姆斯·马蒂斯(James Mattis)表示“对每一个国家来说,主权无论大小都应受到尊重,这是一个对投资和自由、公平和互惠贸易开放的地区,不受任何国家掠夺性经济或胁迫威胁的束缚”,认为中国“一带一路”倡议寻求将自身“置于欧亚贸易连接与合作中心”。美国对太平洋司令部的更名可谓意义重大,其标志着特朗普为了有效实施印太战略、应对中国崛起,开始着手重新配置亚太地区军事力量,对印太战略的展开起到了实质性支撑作用。

  

   2018 年 11 月,美国国务院东亚和太平洋事务局与美国国际开发署亚洲局共同制定的《东亚和太平洋联合地区战略》(以下简称《战略》)获得国会批准。从表面上来看,《战略》仅指向东亚与太平洋地区,似乎回归了美国传统的“亚太思维”。然而,稍加梳理即可发现,印太战略仍是其重中之重。如《战略》第二部分“目标与举措”中,针对中国提出“一是通过强化安全协议,来建立更加强大的联盟和伙伴关系,抵消中国的影响力……为了平衡中国的影响力,我们将加强现有地区联盟关系,包括与日本、澳大利亚、泰国、菲律宾和韩国的关系,并加强与包括印度在内的其他国家的安全伙伴关系”, “提高地区伙伴国的安保能力和协同作战能力,以支持和倡导建立一种自由、开放和基于规则的地区秩序”。

  

   继《战略》后,美国总统特朗普于同年 12 月31 日正式签署了《2018 年亚洲再保证倡议法案》(以下简称 《法案》)(Asia Reassurance Initiative Act of 2018),意在进一步将美国印太战略“具象化”。《法案》开头提出了美国印太战略总体设计,即“为了使美国继续在印太地区扮演领导角色,以下三项举措势在必行:捍卫和平与安全;提升经济繁荣;促进(区域各国)对基本人权的尊重”,具体而言,《法案》提出美国应通过与印太伙伴国家间私营部门的合作关系发展和培育经济;以自由、公平和互惠的方式寻求多边和双边贸易协定,并在印太建立致力于自由市场的伙伴网络;实施高质量和透明的基础设施项目;保持贸易、保持海上、航空通道和通讯的开放;寻求和平解决争端;在印太地区保持强大的军事存在,加强同该地区盟国和伙伴国的安全关系。

  

   可以发现,随着一系列政府报告的出台、军事力量的重组,美国印太战略不仅骨架已日趋清晰,且血肉日益丰满。

  

   (三)美国印太战略总体趋于稳定,美国与盟国取得较大共识

  

   经过 2018 年的政策制定与调整后,当前美国印太战略框架已基本趋于稳定。在总体上,美国将遏制中国日益扩大的影响力、维持印太区域既有国际秩序作为目标,以自由开放、民主、繁荣、基于规则与法律、市场经济等作为基本原则。而具体而言,美国兼顾了经济与安全两大支点,前者以印太广大地区高质量基础设施开发项目为重心;后者则是以美日印澳等所谓印太民主国家间的海洋安全合作为主导,二者均旨在遏制中国“一带一路”倡议及海洋强国战略等重大国策。在经济层面,《法案》在贯彻了特朗普在贸易方面的绝大部分主张的同时,承认了“多边贸易协定”的重要性,无疑是特氏对盟国的一项重大让步。除了贸易问题,《法案》刻意强调了“实施高质量和透明的基础设施项目”,积极呼应了日澳印等国,显示其利用印太战略对冲“一带一路”倡议影响、制衡中国国际影响力的战略意图。而在安全层面,《2018 年美国国防战略报告》《战略》《法案》均体现出特朗普对与盟国、伙伴关系国家防务合作的重视,重申美国将继续在印太保持强大军事存在,意图打消日印澳等核心盟国、伙伴关系国的疑虑。

  

   因此,当前美国印太战略在目标与内涵上已与日本等盟国取得了较大共识。特朗普在经济层面上淡化了贸易保护主义、美国利益优先等政策主张;而在安全层面上则基本回归了奥巴马的政策轨道,以印太区域的多边海洋安全合作为主推进美国印太战略。


三、美国印太战略对地区安全局势的影响

  

   (一)盟国得到安抚,美亚太同盟体系向心力提高

  

   美国印太战略的调整在较大程度上弥合了与日澳等盟国的分歧,提高了亚太同盟体系的向心力。特朗普上任之初,继退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)后,又废除“亚太再平衡”战略,并高举“美国优先”旗帜,提出以贸易保护主义、孤立主义为特征的施政纲领。在此背景下,日、澳等盟国感受到了“特朗普冲击”,担忧伴随着美国从亚太的战略收缩,不仅在安全上得不到充分保障,战后一直赖以生存与发展的国际秩序也将被中国为代表的新兴大国方案所颠覆。在此背景下,特朗普自 2018 年开始赋予了印太战略更多实质性内容,从经济、安全两个层面提出了印太战略的具体实施方案,逐步缓解了日本等盟友被美国“战略性抛弃”的担忧,从根本上强化了日澳等亚太盟国信心,提高了美国同盟体系的向心力。在经济上,尽管美国仍然坚持贸易保守主义,但在高质量基础设施项目上与日澳等国达成高度一致,一定程度上排解了日澳对“一带一路”倡议可能主导地区国际经济秩序构建的担忧。而在安全上,特朗普借印太战略由漠视、孤立主义逐渐向美国的传统回归。在安抚、团结亚太各盟国之余,美国大力争取与印、越、印尼等伙伴关系国强化安全合作,以在地域上覆盖印太主要地区,增加制衡中国的砝码。

  

   (二)美日印澳四国安全合作机制重启与东盟亚太安全秩序“中心地位”边缘化危险

  

   美国印太战略的“实心化”趋势也将使未来亚太安全秩序的主导权之争再起波澜。冷战结束以后,由于特殊的历史原因,亚太地区安全秩序的构建成为了较大难题。一方面,美国主导的亚太盟国体系对区域安全事务拥有最大影响力,但因其是冷战遗留产物,具有较明显的排他性与对抗性,难以获得域内其他国家支持,无法直接主导亚太安全秩序;另一方面,中国、印度等新兴大国影响力日趋上升,继承苏联衣钵的俄罗斯也在亚太安全事务中具有相当的话语权,各国也难以接受美国在安全事务上的“一言堂”。在此复杂背景下,东盟成为各大国均能接受的“调停者”, “意外”获得构建地区安全秩序的主导权。此后,东盟积极构建了东盟地区论坛、东盟防长扩大会议及东亚峰会等机制,基本稳固了在亚太地区安全秩序中的主导地位。然而,东盟“中心地位”的确立和延续是有条件的,它不是建立在东盟实力基础上的霸权形态,而是在亚太地区特殊的权力格局

  

   基础上,利用平衡外交,在大国间施展大国平衡的阶段结果。一旦各大国在该地区利益争夺很难妥协,彼此矛盾和冲突很难化解,就必将对东盟推动的区域合作机制造成重大冲击、大国间新的权力竞争格局将取代以东盟为中心的地区安全格局。

  

   美国印太战略实则是奥巴马“亚太再平衡”战略的延续与发展。在此背景下,中美安全矛盾呈激化状态,这也将对东盟主导的区域机制造成较大的冲击。首先,自奥巴马时代开始,美国力图强化盟国体系,将“轴辐”(Hub and Spoke)结构变革为“伞形结构”,鼓励盟国之间、盟国与外部伙伴关系国之间的安全合作。奥巴马期望借此分担美国安全事务压力的同时,也努力夯实同盟体系的内在实力。因该政策自奥巴马时代就已开始执行,不属于特朗普最新政策特征,故在此不做过多赘述。其次,进入特朗普时代后,尽管名义上以印太战略代替“亚太再平衡”战略,但就本质而言前者实为后者的延续与发展。在推动印太战略的进程中,特朗普除了强化美国在印太军事力量配置、继续完善亚太同盟体系外,最重要的举措即为重启美日印澳四国安全合作机制(Quad),并在此基础上拉拢印尼、越南等印太核心伙伴关系国家“入群”。

  

当前,美日印澳四边安全合作机制已开始有效运作,机制化程度次第提高,已成为特朗普实施印太战略、主导亚太新安全秩序构建的重要依托。除了 2017 年 11 月、2018 年 6 月美日印澳四国举行了司局长级会晤,四国海军高官也曾于2018 年 1 月 在 新 德 里 举 办 的 瑞 辛 纳 对 话 会(Raisina Dialogue)上碰面,共同研究如何在印太两洋制衡中国,保持所谓印太海域的“自由与开放”。时至今日,尽管印度对该机制存在一定的保留,但可以肯定的是,美国将继续拉拢印度,争取印度的长期有效参与。在此基础上,美国也将东盟大国如越南、印尼作为发展伙伴关系的重要对象,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:华东理工大学学报( 社会科学版) 2019年第3期
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