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吕忠梅 韩大元:生态文明入宪的本土资源、规范价值与意义

更新时间:2019-07-21 20:38:26
作者: 吕忠梅   韩大元 (进入专栏)  
开始出现猫跳海自杀,成为轰动一时的新闻。不久后就出现了人跳海自杀,其中有一个地方叫水俣镇,这里的卫生院院长接诊了很多痛不欲生的病人,但不知道这种病因何而起。他以“一种不知名的神经中毒症状”为题,在国际医学杂志上发表了论文,这种病被命名为“水俣病”。

  

   第二个因素是中国已经开始出现一些点状的污染问题。当世界范围内出现环境保护运动的时候,周恩来总理对国内已经发生的一些事件也十分忧虑。那个时候,虽然中国的国家战略中心不是发展经济,但也出现了一些比较严重的污染事件。从历史资料上看,当时有三个影响比较大的事件。第一件是官厅水库污染,官厅水库是中南海的水源地,其影响可想而知。第二件事是湖北鄂州的鸭儿湖污染,鸭儿湖处于武汉市和鄂州市交界处,化工厂的污水直接向湖里排放,导致鱼类畸形。第三件事是大连湾赤潮。所以,中国那个时候出现的水污染事件,让我们看到了环境问题就在眼前。

  

   正是在这样的背景下,中国决定派代表团参加了斯德哥尔摩会议。一方面,中国代表团在人类环境会议上发言,表达环境污染是资本主义生产方式的产物,消除污染必须消灭资本主义生产方式的立场。另一方面,也开始重视中国自己的环境问题。1972年6月11日,《人民日报》刊登了一则消息,题目是“我国代表团团长在联合国人类环境会议上发言阐述我国对维护和改善人类环境问题的主张”,这是我国首次出现有关环境保护问题的报道。1972年6月16日,《人民日报》刊登了署名方辛的文章——《经济发展和环境保护》,明确提出了经济发展应该与环境保护并重的认识。

  

   1973年8月,国务院召开第一次环境工作会议,讨论通过并由国务院发布了《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》,同时制定《关于加强全国环境监测工作意见》和《自然保护区暂行条例》。这个试行草案实际上是后来我国环境保护立法的雏形,我国的环境立法就这样从控制工业“三废”开始起步。

  

   因为我们最初的环境保护认识来自于八大公害事件,一开始是把保护人体健康作为重要目标,这也是环境保护法的“初心”。所以,上世纪八十年代我国在成立最早的环境保护机构(城乡建设部环境保护局)时,从卫生部门抽调了部分工作人员,从事环境保护工作。

  

   韩大元:刚才吕会长讲的很详细,我们需要探寻中国共产党的环境保护的理念是如何形成,至少追溯到20世纪70年代。虽然在参加联合国会议上我们确实提出了一些批评意见,但是唐克当时是燃料化学工业部的副部长,他是代表团的团长,他在会议上讲的一句话也是表明了中国的一种开放的心态,他说维护和改善人类环境是关系到世界各国人民生活和经济发展的重要问题,中国政府和人民积极支持并赞助。

  

   基于这一历史事实,我感兴趣的问题是,环境权到底是不是基本权利,环境权要不要入宪?环境宪法是否成立?所有问题背后都有一个事实与价值的判断问题。70年代为什么世界各国开始关注从宪法、公法的角度研究环境。我不是专门环境权的学者,但大概比较了一下,从宪法学的学术史看,环境权的概念首先出现于60年代的美国,然后70年代开始有了将环境保护作为国家政策的趋势。

  

   德国学界关注环境权概念始于1971年。日本发生的多起污染事件带来了整个日本社会对于环境权观念的改变,大体时间是1972、1973年之后。韩国也是70年代以后才有环境权概念。从这个意义上说,在世界体系中,中国与其他国家是同步的,比如作为国家的发展目标,把环境保护列为国家的政策,并写在1978年《宪法》。我个人觉得,这方面我们不要崇拜其他国家,应有自信。因为当时中国特定的环境下,我们跟日本、德国、法国,美国等西方国家是同步关注的。

  

   1978年《宪法》规定环境保护,我认为是改革开放最重要的一个标志。我想向吕会长请教一下,1978年《宪法》中的这种规定对我们后来的改革开放40年,特别是环境保护产生了哪些影响?

  

   吕忠梅:文革结束后,尤其是十一届三中全会前后,中国的发展战略即发生重大转变。在决定中国改革开放的关键时期,邓小平同志清醒地意识到将工作重心转移到以经济建设为中心以后的各种问题,包括在推进工业化过程中可能出现的环境污染问题。1978年,邓小平明确指示:“要集中力量制定各种必要的法律,包括环保法”。1978年12月,中共中央以中发〔1978〕79号文件转发国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》,明确指出“消除污染,保护环境,是进行社会主义建设、实现四个现代化的一个重要组成部分……我们绝不能走先污染、后治理的弯路。”1978年《宪法》能够写入环境保护条款,1979年能够制定第一部《环境保护法》,可以说邓小平是直接决策者。

  

   对环境保护国家战略的形成与推动做出了巨大贡献的人,还有一位是曲格平先生。曲先生从1972年成立专门工作组开始进入到环境保护领域,到担任首任国家环保局的局长,可以说是干了一辈子环保。老先生无论在什么情况下都坚定地认为,中国绝不能走西方国家先污染后治理的老路。曲老先生在中国发展的不同阶段,提出了许多具有前瞻性的环境保护政策措施并在实践中努力推行。今天回头来看,中国环境保护的每一步都来之不易。其实,上世纪70年代初爆发的全球环境保护运动,造成的影响是从政治、经济、社会等各个方面的。欧洲国家的绿党就是这个时期登上政治舞台的,严重的污染也对经济发展造成了严重冲击,社会更是动荡不安。上世纪90年代我在美国遇到一位洛杉矶光化学污染事件的受害者,我问他当时的感觉,他说那个时候人都活不下去,每天就是去抗议,要抵制污染、要经济赔偿,否则连看病的钱都没有。其实,美国的环境保护运动起源地之一就是加州,除了洛杉矶光化学烟雾事件外,还发生了多起环境污染事件,著名的“圣巴巴拉宣言”,美国环境保护公民运动是从加州开始的。我问他为什么要上街,他说是受害者在法律上得不到保护,没有办法到法院去告,因为光化学污染事件是由汽车尾气造成的,不知道该告谁。这是环境污染导致的一个共同的法律问题,像刚才讲过的水俣病,在日本也提起了诉讼,但法院受理以后迟迟不能判决,因为无法证明工厂排污与人受害之间有因果关系。直到18年以后,在实验室研究清楚了污染发生的机理,法院才做出判决。因为工厂排排出的污染元素汞,经过藻类甲基化后变成生物汞,再经过“藻类——虾米——小鱼——大鱼——人”的食物链,生物毒性逐步放大,先是对猫、最后是对人的神经系统造成损害。到后来,人们还发现,水俣病不仅是使当代人受害,受害者生育的子女,也会出现先天性患病。所以,像水俣病这样的公害事件,不仅影响的是当代人,还会影响后代人。原来法律规则在面对这样的情况时,实在是无能为力,法官也想了很多办法依然解决不了问题。于是出现了社会运动,要求法律承认过去没有的权利主张,形成新的法律秩序。当时的日本,为了应对频繁爆发的公害事件,一届国会连续制定了七部防治公害的法律,以应对这个社会的危机。

  

   所以,中国能够在文革刚刚结束时,就明确提出我们不能走西方国家先污染、后治理的老路,不能不钦佩先辈的远见卓识。也正是因为他们,我们才走出了一条自己的环境保护道路,也才有了中国的环境法学。在环境保护国家战略方面,1978年《宪法》是应该得到充分肯定的。

  

   韩大元:所以宪法和环境法对话必要性也在这里。20世纪70年代,在国家仍处于特殊的政治环境下,对环境保护作为一个国家目标加以确定,并在1978年《宪法》中对其进行法律化。

  

   1978年《宪法》总体上左的错误比较严重。但是如果大家仔细看1978年《宪法》第11条的规定是很精细化的,包含了3款内容:第1款就明确了国家经济发展逐步改善人民的物质生活,这是一个国家目标的确定。第2款发展经济的原则同时也要发挥“中央和地方”的积极性。第3款最主要的是国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害。所以第11条综合而言是,我们开始发展经济了,经济发展要发挥中央和地方的积极性,但是无论是什么样的国家发展,地方的经济发展不要损害国家价值理念,那就是不能污染。宪法条款用了“防治污染和其他公害”来表述。

  

   到了1982年《宪法》修改的时候,大家看到的1982年《宪法》第26条,它实际上直接引用了1978年《宪法》,同时在国家保护改善生活环境的层面上加了生态环境。1978年《宪法》只是说保护环境,1982年《宪法》加了“生态环境”,然后再加了第2款国家组织和鼓励植树造林等等,所以1982年《宪法》第26条的核心内容还是来自于1978年《宪法》。1982年《宪法》的生态和2018年生态文明是连在一起的。我们在解释生态文明时,不要忘记生态文明的规范性的价值理念还是确定于1982年《宪法》,至于生态文明和1982年《宪法》确定的生态环境有什么关系,那是另外一个解释性问题。

  

   所以我们谈论环境保护政策的一些重大变化的时候,我们不要忘记自1978年《宪法》以来,几部宪法对环境保护的国家理念的规范化所做的贡献。大家有一个遗憾,中国宪法文本中没有写环境权。有很多学者呼吁,环境权要入宪。2018年《宪法》修改的时候,吕会长不仅在各种会议上呼吁要把环境权写入宪法,还在《法学杂志》专门写了一篇文章论证环境权入宪的正当性和必要性等等。我的问题是,在《宪法》中规定环境保护,与宪法中没有明文规定环境权,这两者关系如何把握?另外我们怎么评价生态文明入宪?我个人觉得既不能评价太高,也不能评价低,但是它的一个连接点是现行《宪法》中的“生态环境”,还有“生态文明”。“生态”是一个词,它的内涵有变化,这个生态文明的“文明”在宪法规范体系内如何理解?它跟一般的文明还是不一样的。请吕会长解读一下生态文明入宪的规范价值与意义。

  

三、生态文明入宪的规范价值与意义


吕忠梅:这个问题还是要讲1978年《宪法》到1982年《宪法》的修改过程。1978年《宪法》第11条的规定是“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”,到1982年《宪法》第26条时变成了“国家保护和改善生活环境和生态环境,防止污染和其他公害”。这几个概念怎么来的?“公害”显然是来自于日本,是指不特定多数人的受害,能够看出受到了当时日本环境保护基本法——《公害对策基本法》的影响。为什么要区分生活环境和生态环境?我一直有疑惑,后来看到了提出“生态环境”概念的人的回忆文章才解开这个谜。当事者回忆,他是一位科学家也是全国人大常委,在审议1982年《宪法修正案》时,提出来保护的不应该是“自然资源”而应该是“生态环境”,为此他做了大量的论证并提交了论证报告。在征求意见过程中,有人几次给他做工作,认为这个概念有问题,但他依然坚持,直到最后宪法使用了“生态环境”的概念。进入90年后,这位学者经过研究,自己认识到“生态环境”这个概念不科学,又提出要对这个概念进行修改。为此,全国人大还组织进行了专门研究,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中国法学会环境资源法学研究会 公众号
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