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乔耀章:探寻政务公开的中国特色

——对优化政府职能及发展直接民主的意义

更新时间:2019-07-12 22:44:33
作者: 乔耀章 (进入专栏)  
实现政务公开的法制化;要与群众监督相结合,实现政务公开的群众化;要与政府上网相结合,实现政务公开的现代化。由于将政务公开作了泛化的理解这里并没有明确提及政务公开与政府职能尤其是优化政府职能的问题。事实上,在我国,国家政务公开与社会政务公开相比是后者(如村务公开)先行;上层政务公开与下层或基层政务公开相比是基层政务公开先行;政党政务公开与国家政务公开相比国家政务公开先行;国家政务公开与政府政务公开相比是政府政务公开先行;政府政务公开中的政治政务和经济政务公开相比也是经济方面的政务公开先行。依据这样的事实,我们可以将我国的政务公开大约分为两类:一类是政府政务公开,包括广义的政府政务公开和狭义的政府政务公开;另一类是非政府政务公开,包括村务公开、党务公开、

  

   社团政务公开等等。 这两类政务公开之间以及各自内部的政务公开是相互作用,相互影响的。在所有的政务公开中,虽然各有其内容、形式和功能,但我们主张狭义政府政务公开应当先行,其道理是不言自明的。

  

   在狭义政府政务公开问题中,政务公开的前提和基础是政府职能的改革,政府职能的转变。只有改革和转变政府职能,优化政府职能,政府首先要搞清楚自己该干什么,不该干什么,才能将政府政务公开推向纵深和横广方面发展。政府该干什么,这才是政府的正当政务,是政府应该公开的政务;政府不该干的不是政府的正当政务,当然不在政府政务公开之列。要使政府政务公开,必先清除掉那些政府不该管,管不了,管不好的“政务”,使政府从“全能政府”转变为“有限政府”,使政府“瘦身”、“减负”,真正务正业,优化政府职能结构,实实在在地干好那些非从事不可的政务。 政府管理政务是对从事政务和社会公共事务者的行为管理"而不是事必躬亲,从事具体的政务和社会公共事务。 管理政务和社会公共事物的行为与从事政务和社会公共事务的行为不是一个概念,即管理政务者与从事政务者不能混为一谈。 在管理政务和从事或做政务问题上有几种模式:一是由政府直接采取行动做, 二是社会做, 政府给予管理;三是社会做社会管,政府不应干预;四是政府和社会共同做共同管。其中,除了第三种模式外,其他三种模式的政务都应当酌情公开,即管什么,怎么管,管理效益怎样都要及时公开。从事什么、做什么、怎么从事的、怎么做的,以及从事和做的结果、效益如何都要及时公开。把原来不该管、管不了、 管不好的事按一定规章放在下面,放在企业、事业、社会单位办;这既有利于政府集中精力,处理政务,提高效率,也有利于下放权力、扩大民主,把政务公开与“下放政务”有机结合起来。

  

   如果从“政务公开”和“转变政务职能”这两个概念提出并被广为使用的时间序列看,也能说明两者有明显的相互关联性。如前所述,中共十三大报告已经较明确地提出“政务公开” 的思想或理念,差不多同时出现了“转变政府职能”这个概念,一般认为1988年的政府机构改革一个突出的贡献就是第一次明确提出了“转变政府职能”这个关键性的命题,表明我们抓住了我国政府行政改革的核心问题。从此,随着转变政府职能的步伐的加快和深入,政务公开问题亦被逐步提上日益紧迫的日程。中共十六大和十六届三中全会提出了加快转变政府职能, 深化行政管理体制改革的历史任务,指出要切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。可见加快和深化转变政府职能成为推进政务公开的主要动力之一。应当指出的是"加快和深化转变政府职能还不是推进政务公开的深层次的推动力。推进政府政务公开的深层次动力源于经济体制改革,源于公有制及产权制度的改革。历史已经反复证明"政府该干什么,不该干什么,政府的大小,政府的有限与无限,政府效率的高低等等问题,主要不是取决于计划还是市场,而是取决于经济基础,取决于所有制结构,取决于产权制度及其性质,归根结蒂取决于社会生产力发展的水平和性质。有什么样的产权制度就有什么样的政府职能。从这个意义上说,转变政府职能实质上就是转变政府经济基础,转变所有制结构"转变产权制度,这是政府职能的核心问题,也是政府改革的核心问题。直至中共十六届三中全会《决定》确认建立健全现代产权制度问题,才算抓住了转变政府职能问题的根本和关键。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,有利于维护公有财产权,巩固公有制经济的主体地位;有利于保护私有产权,促进非公有经济发展;有利于各类资本的流动和重组,推进混合所有制经济发展;有利于增强企业和公众创业创新的动力, 形成良好的信用基础和市场秩序;最终也有利于政府职能定位,优化政府职能结构,推进政务公开。

  

   建立现代产权制度,重构政府经济基础,还只是为优化政府职能结构,推进政务公开提供了一种现实可能性,还不是现实性。因为,从静态的领域角度看,政府职能是一个有机整体体系,它由政治职能、经济职能、文化职能和社会职能构成,它们既相对独立,不能相互替代,又相互联系缺一不可。虽然政府不可能是“全能”的但是政府应当是“全职“的,亦即政府这四方面的职能任何一方面都不可或缺。尤其不能把“以经济建设为中心”理解为“政府经济职能至上或唯一”造成政府职能定位偏差,从而埋下政府职能“缺位”、“错位”、“越位”的种子。社会发展的不同时期有不同的需要,政府职能重心可分轻、重、缓、急,或在不同领域之间转移,或在同一领域不同阶段之间转移。因此,相应的政府政务公开就应该共时态地表现为。政府履行政治职能的政务公开、政府履行经济职能的政务公开,政府履行文化职能的政务公开,政府履行社会职能的政务开,从而形成整个政府政务体系的公开。如前所述,政府该干什么有管理和从事、做之别,政府具有管理政治的职能、管理经济的职能、管理文化的职能、管理社会的职能,是指政府对从事政治、经济、文化、社会建设实践活动的组织与个人有管理的功能、服务的功能,但不能理解为政府直接具有从事具体的政治、经济、文化和社会职能。政府职能从厘清该做什么,不该做什么这是优化政府职能的一大历史进步;政府职能再从厘清该管什么,不该做什么,这是优化政府职能又一大历史进步。但总的说来,我国目前的政府职转变及其政务公开基本上还处在前一个历史阶段,还基本侧重政府经济职能及其经济职能方面的政务公开,而且管理职能、管理政务与从事做职能、从事做的政务仍处在难以分清或并举、并重阶段。从这个意义上说,经济体制和产权制度的改革直接推动政府职能的转变和政府职能的优化。政府职能的转变和优化直接推动着政府政务公开和政府政务公开的改革。政务公开有赖于政府职能的优化。政务公开和政务改革是政府改革、优化政府职能统一过程的两个方面,归根结蒂决定于政府经济基础的解构与重构。        中共十六大和十六届三中全会就全面履行政府职能问题指出,在社会主义市场经济条件下,政府的主要职能是经济调节、市场监督、社会管理和公共服务这四个方面。这就要求各级政府坚持科学发展观,全面、正确地履行政府职能,努力构建一个和谐的社会。这是目前和今后一个相当长的历史时期内优化政府职能的集中表现, 也是全面正确推进政务公开的必然要求。

  

三、政务公开与发展直接民主


   广义政务公开属于政治民主领域,狭义政务公开特别是政府政务公开属于行政民主范畴。行政民主是政治民主或民主政治的集中表现,它有别于政党(党内)民主、司法民主、经济民主、文化民主、社会民主等等。民主与专制(而不是与集中)相对应,作为一种制度即民主制度总是和国家政治生活的公开性联系在一起的。没有这种公开性,民主制度就不存在了。用列宁的话说,“没有公开性而来谈民主制是很可笑的。”[3](1417)只不过在剥削阶级占统治地位的民主制度下,公开性只是限制在剥削阶级的范围内罢了。在资本主义制度下,不仅在资产阶级内部实行公开,而且也向全社会实行一定的公开。这是民主制度发展的必然要求,也是劳动人民长期斗争的结果。当然这种公开程度是极其有限的,政府和财阀集团的秘密交易、政府成员与财阀的私下交易, 是不可能向全社会公开的。这种情形是由剥削阶级国家的本质所决定的。因为剥削阶级占统治地位的国家, 即便是资本主义国家,资产阶级民主主要是一种政权的组织形式,而不包括国体的含义,剥削阶级民主之“民”只是剥削阶级的代名词。所以,资本主义社会资产阶级民主制表现的公开性在实质上首先和主要的表现为统治阶级的“内部”性。 国内外学术界对民主有种种界说!我倾向于这种定义:民主是在一定阶级范围内,按照少数服从多数的原则和平等的原则来共同管理国家和管理社会的一种制度。当民主发展到社会主义历史阶段,社会主义民主就是在广大劳动人民的范围内,按照少数服从多数的原则和平等的原则共同管理国家和管理社会的一种根本政治制度。它既表明了民主共和国的政权组织形式,又表明了人民当家作主的政权性质。社会主义国家的各级各类政府公务员对于最广大人民来说永远是少数,他(她)们应当始终服从人民绝大多数。这是法则,也是一种铁律。积极主动推行政务公开就是这种服从的具体体现, 是对人民基本权力的忠诚,当然也是社会主义民主政治的题中应有之义。

  

民主、社会主义民主主要有两种基本实现形式:一是直接民主,其具体实现形式之一就是直接选举;一是间接民主!其具体实现形式之一就是间接选举。前者,一般公民直接行使立法权,决定和管理国家大事的一种民主形式。社会主义国家的一切权为属于人民,人民通过选举国家机关行使当家作主的权力。由于历史的原因和条件的限制,只在一些领域或方面或多或少包含有直接民主的成分和因素。在我国,不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表由选民直接选举产生。直接民主应该是社会主义制度民主的表现形式,其突出特点应该有:政治生活完全公开化,人民直接选举制及群众自己管理国家事务,人民真正能够毫无阻碍地集会、结社、亲自颁布法律,亲自选举和罢免一切负责执行法律并根据法律管理国家的公务员,有权了解和检查他(她)们的活动的每个细小步骤,建立由群众自己从下而上来管理整个国家的制度。直接民主的实现需要高度发达和成熟的政治、经济、文化和社会条件,将是一个漫长的历史过程。后者,又称“代议制民主”或“代表制民主”,一般由通过选举产生的人员组成各种代议机构管理国家大事的民主形式。间接民主发源于中世纪封建制国家的等级代表会议。资产阶级依据“主权在民”和“三权分立”的原则,发展完善了代议制,使之成为资产阶级民主制的核心。在坚持社会主义发展道路和价值取向的国家,代议制被批判地改造成为人民民主的形式。人民在共产党的领导下,通过各级议会或人民代表大会以及其他国家机关行使国家权力,管理国家和社会事务。社会主义国家在总体上实行间接民主制。在我国,全国人民代表大会的代表、省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表都由下一级人民代表大会间接选举产生。可见,社会主义民主是间接民主与直接民主的统一,并且又是一个不断由间接民主制向直接民主制发展的过程,我国目前还处于社会主义初级阶段或小康社会阶段。人民行使自己的权力的主要形式还是间接民主制,这是现阶段必然的、必要的和主要的民主形式即人民代表大会制度。 人民群众通过直接选举和间接选举两种方式,选举代表组成各级人民代表大会, 按照人民的意志和利益行使管理国家和管理社会的政治权力,随着我国社会主义市场经济和社会主义现代化经济、政治、文化建设的发展,间接民主制将逐渐全面过渡到直接民主制。这种直接民主的具体实现形式之一或新型实现形式之一,就是正在逐步推行的政务公开。(点击此处阅读下一页)


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