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任晓:论安全机制的生成条件和有效性——个案分析与理论探讨

更新时间:2006-11-14 01:16:23
作者: 任晓  

  即《九国公约》。[21] 全文共九条,实际上是把美国所主张的门户开放、机会均等之原则用多国条约的形式加以明确和规定,这再一次反映了美国在华盛顿会议上的主导作用。中国自身的利益和要求一定程度上也在其中得到了体现,但在国力衰弱的情势下,最终无法很好地保障国家的主权。

  

  三 个案二:朝鲜半岛问题四方会谈

  

  朝鲜、韩国、中国和美国参加1997~1999年关于朝鲜半岛问题的“四方会谈”,自1997年12月举行第一次会议至1999年8月为止共举行了6次会谈。此后不了了之,无果而终。

  冷战终结前后,国际格局突变,韩国先后与苏联(1990年) 、各东欧国家和中国( 1992年)建立了外交关系,而朝鲜在外交和经济上进入了困难时期。在此背景下,朝鲜一意谋求打开对美关系的局面,并争取实现朝美关系正常化。1994 年10 月,美朝在日内瓦签署《框架协议》,使核危机暂告平息。

  1996年2月22日,朝鲜向美国提议签署一个新的“临时和平协定”来代替原有的停战协定,以防朝鲜半岛爆发战争,但美方对此反应冷淡。朝鲜指控韩国“正利用北方粮食短缺经济困难的机会,准备侵略北方”。并表明将放弃“关于维持与控制南北军事分界线与非军事区的责任”,朝鲜的人员和车辆进入板门店和非军事区时将不再佩带或张贴识别标志,也就是不再遵守停战协定的有关规定。此后朝鲜武装部队进入板门店非军事区。朝鲜半岛一时剑拔弩张,形势似乎一触即发。[22]

  1996年4月16日,美国总统克林顿旋风式访问济州岛,与韩国总统金泳三举行会晤,以此向朝鲜发出强烈信号,同时发表声明提出了韩国、朝鲜加上美国和中国进行四方会谈的建议,寻求化解朝鲜半岛紧张局势,谋求半岛持久和平。朝鲜方面对此没有做出积极的反应,但也没有明确拒绝。此后由于潜艇事件、粮援争议、黄长烨出走事件等等,朝鲜半岛南北双方关系始终处于严重对立的状态之中。四方会谈能否举行,直到1997年3月5日朝鲜同意参加在纽约举行的朝鲜半岛四方会谈说明会,才露出一线曙光。在这次说明会上,朝鲜提出要求以增加粮食援助以及美国取消经济制裁及其他敌意活动作为参加四方会谈的先决条件,但遭到美韩的拒绝。尽管如此,美韩并没有关闭会谈的大门,而是坚持在没有任何先决条件下,促使朝鲜参与四方会谈。

  朝鲜在经过一年多的考虑并与韩国、美国多次讨价还价后,于1997年6月30日表示同意参加四方会谈。同年8月,朝、韩、中、美四方的代表在纽约举行了四方会谈的第一次预备会议,后又分别于同年9月和11月举行了第二次和第三次预备会。在预备会过程中,四方代表讨论了四方正式会谈的议程和首轮会议的会期等问题。经过多次讨价还价,朝、韩、中、美代表终于就四方会谈的中心议题达成一致。各方同意把“在朝鲜半岛建立和平机制以及有关缓和半岛紧张局势等问题”作为正式会谈的议题,并在此框架内讨论各方关心的问题。此后,四方会谈于1997 年12 月、1998年3月、1998年10月、1999年1月、1999年4月和1999年8月分别进行了第一至第六次会议。

  但四方会谈无果而终。究其原因,政治意志的缺失也许是最根本的。朝鲜一直以美国为主要对手和对象,之所以同意参加四方会谈,很大程度上是出于对美关系考虑。朝鲜的立场是,“当事人”美朝首先实现关系正常化,接着在南北方之间开始进行旨在统一的会谈或磋商。在朝鲜眼里,同美国的关系正常化以后,日本也会着手与朝鲜改善关系。在这个过程中,朝鲜将能够从日本等国引进资本与技术。并相应地解决经济和粮食困难,谋求稳定。[23] 逻辑的推论应是,当朝鲜认为它难以或无法在四方会谈中达到其目的时,朝鲜消极对待四方会谈乃至终止参加也就不奇怪了。人们从中得到的经验教训是:多边会谈的成功有赖于主轴双边关系的和谐或突破,必须以其为基础。

  四方会谈的历次会议都有一个特点,即每次会议时间都很短。会期长短从2天到5天不等,不像华盛顿会议那样,是集中地谈判并达成协议。四方会谈也没有固定的会期,有时某一次会议能够确定下一次会议的会期,有时则不能。每次会谈的日期通常需要各方进行协调。在第六次会议上,各方同意在未来通过工作组会议确定第七次会议的日期。根据惯例,新的轮值主席国韩国将为下次会议做准备。但从此再无下文,工作组会议也未召开。当然,这并非因为韩国的缘故。

  四方会谈曾经建立过专门工作组。在1997年12月举行的第一次正式会议上,韩国为了“进行实质性讨论”,提议设立小组委员会。在第二次正式会议上又具体建议设立“构筑和平体制”和“缓和紧张与建立信任机制”两个小组委员会。朝鲜同意就此问题进行讨论,但由于朝方执意要求把撤走驻韩美军问题列入议程,因而未能达成协议。1998年10月下旬,四方会谈第三次会议经过艰苦谈判,终于一致同意建立两个工作组。而第四次会议则正式启动了“缓和半岛紧张局势”和“建立半岛和平机制”两个工作组,并就工作组的运作程序达成了共识。在相关会议上,中方对两个工作组应讨论的具体问题分别提出了五项原则主张和四点基本内容。然而,从实际运作看,两个工作组好像不过是会议的“分组”而已,并非常设的工作机构。

  从四方会谈的过程看,主导国的缺乏是显而易见的。四方轮流任主席国,主持会议,举行会议的地点则在四国外的另一个国家(瑞士) 。这样一来,四方会谈也就缺乏一个主心骨。如果存在一个起主导性作用的国家,就可以在两次会议之间的间歇充分沟通和联络各方,明确议程,为下一次会议做好较充分的准备,就会有利于会谈取得进展。但事实并非如此。在经过两次会议后,中国任命了专人为中方代表团团长(即钱永年大使) 。美韩也意识到“会谈是旷日持久的,至少将持续几年”,头一两次会议只不过是一条漫长道路的开端。尽管如此,四方会谈仍告流产。

  

  四 两个个案的比较分析

  

  以上我们描述了20世纪国际关系中两个多边安全机制的兴衰过程,接下来我们从4个方面来分析它们提供了何种有益的启发以及其中蕴涵的一般意义。1. 机制的生成。华盛顿体系是由美国发起、以美英关系的转变和达成谅解为基础、多国参加会议并通过谈判签订协议而形成的机制。它具有明确的目标,通过国际会议的形式而得到确立。会议是一次性地集中召开的,为时近3个月,以签署一系列条约和协议而告终,形成了华盛顿体系。与之相比较,朝鲜半岛问题四方会谈是在危机形势下由美韩两国共同提出倡议,朝鲜经过了一年多时间的考虑,并在犹疑间听取说明,然后经3次预备会议后由朝、韩、中、美四方参加而召开的,最后该机制以失败告终。

  2. 持续性和生命力。与华盛顿会议不同的是,四方会谈不是“毕其功于一役”式的,而是多次举行,每次短则2天,长也不过5天。大体上每次召开都要经过努力,协调成本高,在此过程中易受各种事件的影响。从结果看,四方会谈从第一次预备会议算起,断断续续维持了两年整,但若从第一次正式会议算起,则还不到两年。

  3. 有效性。华盛顿会议是以签署限制海军军备条约等多项条约、协议而结束的。凡条约都是正式的法律文件,对于签署的各方具有约束力,签字的各方都有遵守的义务。限制海军军备条约规定了有效期(今后10年)及有效期内各方依据承诺而应遵守的事项,因而具有较强的约束力。“五强海军条约是现代史上第一个主要强国间据以进行过裁军的协议。” [24]而就《九国公约》看,“这确是日本曾经做出的最彻底的自我克制的保证”。五强海军条约结束了建造战列舰和航空母舰的竞争,而且在华盛顿会后的一个短时期内,各签字国似乎也不再增建其巡洋舰、驱逐舰和潜水艇。[25] 但五强条约对于后者并无规定和限制。于是作为华盛顿会议的延续, 1930年举行了伦敦海军会议,美、英、日三国欣然同意将建造主力舰的限制再延长5年。同时经过谈判又对各国海军辅助舰只的吨位、数量进行了规定和限制。1934 年12 月,日本根据它作为华盛顿条约国的权利,正式通知停止行将于1936年12月31 日以后失效的协定,届时伦敦条约也期满了。[26]

  1922~1936年,限制海军军备竞赛条约基本上是有效的,包括日本在内的各签字国基本遵守了条约所确定的限制条款。“直到1936年日本决定废弃华盛顿条约之前,在签字的各大国之间不存在有意义的海军军备竞赛,除了个别的例外,所有条约成员国都遵守了条约的限制。简言之,第二次世界大战是由于不包括海军军备竞赛在内的复杂原因而开始的。” [27]相比之下,四方会谈属于半途而废的一次努力,未达成任何书面文件或协议,当然也就谈不上任何约束力和有效性了。

  4. 局限性。作为地区性的多边机制,限制海军军备产生了一定的作用,同时也存在显而易见的局限性。主要有二:一是限制海军军备协议没有一个与之相伴随的遵从、核查和保证机制。由于这些具体机制的付诸阙如,减损了总体限制机制的有效性,人们无法确知有关签字国是否切实遵守了条约规定的限额。有意思的是,参加华盛顿会议的人们对此似乎未加考虑,而当然地设定了签字各方将会遵守条约做出的规定。这样一种情形到第二次世界大战结束后的军备控制中就发生了很大的变化。“两次世界大战之间的经历表明了透明度、监督及核查对任何一种军控协议总体成功所具有的重要性。” [28]二是这一地区性的军备控制机制被后来的发展证明只具有暂时的有效性。照阿瑟·林克(Arthur L ink)等的说法,“除非消除相互猜疑的原因, 3个主要强国在将来自愿放弃侵略,任何裁减海军的协议都将很快被证明是没有价值的。” [29]日本决定1936年后不再就限制海军军备条约续约,就已经表明了它要摆脱限制和约束的意愿。1937年日本又发动了全面侵华战争,从此走上了一条对外侵略扩张的不归路。因此,安全机制的建立及其有效性要以一定的政治条件为基础,缺乏政治意愿的安全机制即使有其形式,也会由于欠缺实质而难以有效地发挥作用或无法持久存续。

  

  五 理论探讨

  

  美国学者罗伯特·杰维斯(Robert Jervis)曾提出过最有利于一个安全机制形成的4个条件:第一是大国必须有建立某一安全机制的愿望;第二是各行为体必须相信他人就相互安全与合作享有共同的价值观;第三是各行为体都采行现状政策;第四是必须认为战争和自行其是地追求安全会付出高昂代价。[30] 我们对华盛顿会议所形成的机制的分析,应该说印证了这4点。四方会谈则虽然有美国参与倡议以及有中国的赞同和支持,但似欠缺以上第二、第三、第四项,比如四方未必都相信他人会在安全上做出互惠的行为或者相同的行为或者别有他图,也未必认为按照自己的意愿和意志追求安全会付出什么重大代价,以致最后不了了之,以失败告终。一般地来看,杰维斯提出的四个条件是成立的。

  但是,安全机制是否必须以大国的主导作用为前提? 杰维斯当然没有明确地这么说,但他没有能再细致地加以区分或考虑到如下情况,即中小国家主导安全机制形成的情形。笔者认为存在下述两种情形:其一,在某些安全领域,中小国家能够起重要的作用。在实践中也确实有中小国家或中小国家联合体在安全机制的形成中发挥了领导性的作用,比如东盟地区论坛(ARF)这一机制,就是由东盟这一中小国家联合体发起、推动、有关各大国参与其中而建立起来的。又如有关大国(如中国、印度和日本等)签署和加入由东盟订立的《东南亚友好合作条约》( TAC) ,实际上是一些大国接受了一个中小国家联合体即东盟所倡导的行为准则。其二,有些(安全)机制并非由大国而是由国际非政府组织( INGO)或民间人士发起和推动建立,如《禁止杀伤人员地雷公约》就是如此。1996年10月的“促成全球禁止杀伤人员地雷”渥太华会议通过了《渥太华宣言》。次年9月的奥斯陆会议通过了《关于禁止使用、储存、生产和转让禁止杀伤人员地雷及销毁此种地雷的公约》,并于同年12月3日在渥太华开放签署,很快有100多个国家签署了该公约。即使是从其国防需要出发保留了有关权利的国家,也对该公约表示了尊重。与此类似的例子还有很多。

  我们由此可以提出如下观点或理论假设:第一,在安全竞争性愈强的领域建立机制,大国领导作用的必要性也愈高;反之,安全竞争性愈弱,中小国家在建立机制方面发挥作用的空间就愈大。安全竞争性强的领域指的是在有关行为者眼中事关国家安全和军事力量对比,容易引起一国产生不安全感、甚至恐惧感的领域或具体问题。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《世界经济与政治》2006年第6期
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