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伍俐斌:论美国退出国际组织和条约的合法性问题

更新时间:2019-07-05 23:35:37
作者: 伍俐斌  
不得废止或退出,除非经确立缔约国原意允许有废止或退出之可能。”(29)国际法委员会将否认国家的默示退出权作为一项原则,但在例外情形下(符合缔约国原意时)承认这样一种权利。从中也可以看出沃尔多克等人主张的某些性质的条约暗含默示退出权的观点也没有为国际法委员会采纳。

   在维也纳条约法会议上,西班牙、哥伦比亚、委内瑞拉三国代表针对国际法委员会的这一条草案提出了修正案:“当条约未含关于终止、废止或退出的条款时,任何缔约国均可废止或退出条约,除非条约的性质和缔约时的情形显示缔约国有意排除退出的可能性。”(30)这一修正案反过来主张一般性地承认国家的默示退出权,是对国际法委员会草案的颠覆。在维也纳条约法会议上,10票赞成、55票反对、21票弃权的投票结果否决了西班牙等国的提案。(31)

   (2)例外一:经确定缔约国原意容许退出。从退出实践来看,不能绝对地认为不含有退出条款的条约就不容许退出。第56条第1款(甲)项规定经确定缔约国原意,容许存在退出的可能。该项规定的习惯国际法特征没有任何疑问。无论是在国际法委员会或联合国大会第六委员会中,还是维也纳条约法会议上,与会者均未质疑第56条(甲)项是对习惯国际法的编纂。(32)第56条(甲)项草案不仅在国际法委员会获得了一致通过,(33)在维也纳条约法会议上也没有遭遇任何反对。(34)

   尽管《维也纳条约法公约》第56条(甲)项被公认为具有习惯国际法地位,但对于如何确定缔约国原意则容易引发争议。在1971年塞内加尔宣布退出1958年《日内瓦海洋法公约》的案例中,塞内加尔认为尽管这些公约没有关于退出的规定,但从公约的准备文件来看,公约缔约国并未有意排除未来退出公约的可能性。(35)但是联合国法律事务厅(the Office of Legal Affairs of the United Nations)的意见则截然相反。通过回顾1958年日内瓦海洋法四公约的准备文件,联合国法律事务厅指出在公约中纳入一条明确的退出条款的建议被多数缔约国拒绝,故此可推断缔约国原意并不容许有退出之可能。(36)另一个常被提及的案例是1997年朝鲜宣布退出《公民权利和政治权利国际公约》(简称《公约》)。对于朝鲜的退出行为,联合国人权委员会表达了反对立场,认为:“《公约》没有任何规定准许退出。这表明《公约》的缔约各国并未认可退出的可能性,而且没有提到退出问题并不单纯是由于它们的疏忽。对照来看,与《公约》同期通过的《任择议定书》准许缔约国退出,比《公约》早一年通过的《消除一切形式种族歧视国际公约》明确准许退出。因此,《公约》的起草者是有意要排除退出的可能性。”(37)随后联合国秘书长通知朝鲜其无权退出《公约》,除非得到其他缔约国的同意。(38)

   这些退出案例中的问题关键并非第56条(甲)项的习惯国际法地位,而是如何确定条约缔约国的原意。确定缔约国的原意主要是一个条约解释的问题。(39)麦克莱尔认为缔约国的原意可以从条约的条文、缔结条约时的情形和条约调整对象的性质出发加以推断。(40)从《维也纳条约法公约》关于条约解释的规则来看,条约之解释首先“应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义,善意解释之”(公约第31条)。但如果前述解释方法所获得的解释结果仍属不明或显属荒谬,就可使用包括条约的准备工作及缔约情况在内的补充资料来确定条约的含义(公约第32条)。因此,为确定缔约国原意,首先应根据条约的用语、按照上下文并参照条约的目的及宗旨所具有的通常意义,善意解释之。若前述方法不能确定缔约国原意,则可使用条约的准备工作和缔约情况等补充资料来推断。例如《联合国宪章》(简称《宪章》)就没有纳入退出条款,也没有关于退出问题的专门协议,但在《宪章》的起草过程中,曾经深入讨论过退出问题。在旧金山的联合国制宪会议上,一些与会国反对在《宪章》中纳入退出条款,其理由包括:(1)退出违背联合国的普遍性原则;(2)个别成员可能以退出要挟联合国;(3)个别成员可能以退出逃避履行义务。另一些与会国支持在《宪章》中纳入退出条款,它们认为退出条款可以使退出问题简单明了。另有一些与会国则建议只有在特定情形下才可以退出,这些情形包括:(1)会员国不愿意接受改变其权利义务的《宪章》修正案;(2)一项修正案虽然获得多数会员国的赞成,但由于未达到法定的批准数而没有生效,即便如此,不愿接受修正案的会员国也可以退出。不过总体而言,多数与会国认为尽管在例外情形下有退出的可能,同时也符合《宪章》精神,但是仍然反对在《宪章》中纳入一项一般性地承认退出权的条款。在制宪会议上,负责拟订《宪章》一般性条款的第一委员会第二工作委员会经过慎重考虑,最终向大会提交了一份报告,内容包括关于退出问题的一项解释性声明:“工作委员会采纳了这样一个观点,即在《宪章》中不应写入明确允许或者禁止退出组织的条款。那些愿意成为会员国的国家的最高义务是与组织合作以维护国际和平与安全。然而,如果一个会员国在特殊情况下迫切想要退出,从而将维持国际和平与安全的责任留给其他会员国,那么就不应再强迫这个国家与组织继续合作。”(41)这一报告在制宪会议的第九次全体会议上获得了非正式通过。(42)因此,从《宪章》的起草过程来看,尽管《宪章》没有规定关于退出问题的条款,但它并没有排除退出的可能性,甚至可以认为《宪章》起草者的原意是允许退出。

   (3)例外二:依条约性质容许退出。依条约性质容许缔约国退出是一项有较大争议的条款。菲茨莫里斯作为特别报告员为国际法委员会拟订的第二份条约法专题报告中提出,对于没有退出条款的条约,除允许经推断缔约国原意容许退出外,也允许从条约的性质推断容许退出。(43)菲茨莫里斯解释说,一般认为对于某些类别的条约,除非规定了固定的存续期或者明确规定永久生效,否则根据条约的性质,任何缔约方都有终止或者退出该条约的暗含权利。(44)菲茨莫里斯认为可以从条约性质推断容许退出的观点为另一名特别报告员沃尔多克所沿用并被进一步细化。在沃尔多克提交的第二份报告的第17条中,他根据条约性质对条约进行了分类,认为商务或贸易条约,同盟或军事合作条约,经济、社会、文化等合作条约,仲裁、和解或司法解决条约,国际组织章程等允许缔约国拥有退出的暗含权利,而领土边界条约,为某一特定区域、河流等创设特别制度的条约,和平条约,终局性解决国际争端的条约,编纂或发展一般国际法的条约应当长久有效,不允许缔约国退出。(45)沃尔多克在评注中指出,通过考察拉沙·弗朗西斯·劳伦斯·奥本海(Lassa Francis Lawrence Oppenheim)、麦克莱尔等权威国际法学家的著作,可以发现尽管这些权威学者都坚持只有在条约明确允许时才可退出的传统理论,但他们也承认对于某些类别的条约,缔约国有退出的暗含权利。(46)他进一步解释说,正确的立场是既存在根据条约性质不容许退出的情形,也存在根据条约性质容许退出的情形。(47)然而,沃尔多克对条约进行分类,然后根据其性质推断是否容许退出的做法并没有得到国际法委员会的支持。多数国际法委员会委员认为不能单凭条约性质就容许退出。(48)随后,沃尔多克根据国际法委员会多数委员的意见进行了修改,不再将条约性质作为可以推断是否容许退出的独立因素,而是将其与另外一项条件即根据条约缔结时的情形或者缔约方的声明相结合,共同推断缔约国原意是否容许退出。(49)但在1966年国际法委员会向联合国大会递交条约法公约草案的最终文本时,“条约性质”已经被彻底删除。(50)国际法委员会在其评注中解释说,委员会的主流意见是对于不含有退出条款的条约,条约性质不能作为推断是否允许退出的独立因素。缔约国原意才是问题的本质,条约性质和所有其他情形是考察缔约国原意的参考要素。(51)

   将“条约性质”作为一个独立因素来推断条约是否容许退出是1968年第一届维也纳条约法会议上英国代表团提议的结果。在该届会议上,古巴、秘鲁、西班牙等国的代表再次将“条约性质能否作为推断是否容许退出的独立因素”的问题提出来供会议讨论。英国代表在该条款的末段提议加入“或者条约的性质暗含了单方面解约或退出的权利”的表述。对于英国的提议,有些与会国表示难以接受,认为过于容易的退出将影响条约关系的稳定;另有些与会国强调应允许终止已丧失意义的条约,呼吁更富弹性的退出规则。还有些与会国则强调确定缔约国原意的困难性。在讨论中,英国代表解释说,这一提议是为了在条约的约束性质与在某些情形下终止条约的必要性之间寻求平衡。条约关系的稳定应与国际和平与安全相关,有些条约虽未明确规定有效期,但在本质上具有临时性质,应容许缔约国退出。而在某些情形下,条约性质是讨论退出问题的唯一合理指标。经过投票,英国的方案以微弱优势得到采纳。(52)

   总之,第56条关于一般原则和例外的规定被认为是国际法委员会在拟订条约法公约草案时的创新,是对国际法的发展。(53)不过,对于一项没有规定退出条款的国际条约,虽然根据第56条在原则上不允许缔约国退出,但由于该条两项例外的存在,且没有任何其他国际条约或者习惯国际法对这两项例外有详细解释,有意退出的国家完全可以在“缔约国原意”和“条约性质”上做出对自己有利的解释,为其退出行为辩解。

   (4)例外三:第54条(乙)项,“经全体当事国于咨商其他各缔约国后表示同意”的退出。《维也纳条约法公约》第54条(甲)项处理的是含有退出条款的条约的退出问题,但仔细阅读条文可以发现第54条(乙)项虽与第54条(甲)项置于同一个条文之下,但它实际处理的应是条约不含退出条款时的退出问题。根据第54条(乙)项,一国若欲退出已经加入的条约,如果不能依照条约的规定退出,那么它必须符合两个条件:一是全体当事国同意;二是全体当事国在同意前必须先咨商原条约其他缔约国。(54)

   “全体当事国同意”是一个相当高的要求,这意味着任何一个当事国不同意,就可以阻止一国的退出。国际法委员会在拟订这一项规定时曾经考虑过一定比例如2/3的当事国表示同意即可的建议,但委员会最后认为条约终止或退出不同于条约修正,条约终止或退出相当于剥夺了所有当事国的权利,因此有必要取得所有当事国的同意。(55)当事国的同意既可以采用明示的方式,也可以采用默示的方式。(56)在实践中,对于双边条约和当事国数目较少的多边条约,要取得全体当事国的同意可能难度不大。但对于当事国数目众多的多边条约,退出国可能难以获得全体当事国的同意。而且,对于当事国表示同意的有效限有没有限制、全体当事国表示同意后的退出在何时生效等问题,《维也纳条约法公约》缺乏进一步的规定。

   “咨商原条约其他缔约国”顾及了其他将要成为条约当事国的国家的利益。国际法委员会虽然考虑到了这些国家的利益,但在拟订的条约法公约草案中并没有写入这样一项规定。(57)但是在维也纳条约法会议上,经荷兰代表提议,第54条(乙)项增加了“于咨商原条约其他缔约国后”的规定。(58)因此,全体当事国在表示同意前应咨询其他缔约国的意见,不过“咨商”并没有赋予其他缔约国对于退出的决定权。(59)但是,“咨商原条约其他缔约国”是一项全新规定,对于当事国如何咨询其他缔约国的意见,既没有具体的实施细则,实践中也没有可循的先例。

   总之,第54条(乙)项赋予了意欲退出的国家在条约不含退出条款时的另一种退出方式。但是,由于该条款设置了较高的门槛,退出国要满足允许退出的条件比较困难。而且《维也纳条约法公约》对第54条(乙)项的落实缺乏进一步的规定,这使得该条款要想适用于实践困难重重。

   2.对美国退出不含退出条款的国际组织或条约的实体合法性的评判

如前文所述,对于不含退出条款的国际组织或条约的退出问题,一般国际法确立了“一项原则,三项例外”的退出规则。即如果国际组织或条约不含退出条款,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
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文章来源:《世界经济与政治》2018年第11期
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