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陈征:党政机关合并合署与行政活动的合法化水平

更新时间:2019-06-19 07:10:35
作者: 陈征  
[13]其中,立法是代议机关对行政权调控的最有效手段。[14]依法行政不仅是法治原则的基石,而且是民主原则的要求。在政府对代议机关的负责制方面,政府不仅要为自己的行为负责,原则上还要为其各部门的行为承担责任。而政府为其各部门承担责任的前提是各部门内部实行科层制,也就是说上级必须享有对下级进行“细节调控(Detailsteuerung)”的权力,[15]否则权力与责任将不对等。所谓细节调控,是相对法律、预算等抽象调控手段而言。较之于法律、预算等手段,细节调控手段对相对方的约束力更强,给其留下的自由空间更小。我国的行政命令、部门规章和行政监督属于典型的细节调控手段。

   2.通过三种合法化形式的共同作用衡量合法化水平

   行政活动的合法化水平取决于代议机关在个案中对行政活动的控制力和影响力。那么在达到何种合法化水平的情况下,行政活动才可以被认定为“来源于”人民呢?

   根据合法化链理论,不得孤立的考虑上述三种合法化形式以及每一种合法化形式内的各种调控手段,而应审查它们共同作用的效果。在具体操作中,如果某种合法化形式或调控手段的要求未能得到完全满足,那么其它合法化形式或调控手段可以进行弥补。举例来讲,在事务与内容合法化形式中,如果法律对行政活动的约束力足够强,没有给行政机关留出任何裁量和评判空间,那么行政内部的细节调控手段则没有存在的必要,因为行政主体在此只得依据法律进行行政活动,没有其他的可能,而命令等细节调控手段仅在法律空白或者法律约束力不够强的情况下才可能发挥作用。与某一合法化形式内的调控手段不同,波肯弗尔德认为虽然三种合法化形式之间也可以在一定程度上互相弥补,但其中一种合法化形式绝对不得被另外两种合法化形式完全代替,也就是说三种合法化形式在共同作用时都是不可或缺的。[16]依据合法化链理论,应当在各种合法化形式和手段共同作用的过程中审查代议机关是否能够足够有效的控制行政权的行使。这种代议机关应该达到的控权效果被称为“足够高的合法化水平(hinreichendesLegitimationsniveau)”。[17]

   认为合法化形式之间仅可以相互弥补而不得相互替代的观点具有合理性。上文论述了功能与制度合法化的不可或缺性,而人事与组织合法化和事务与内容合法化之间同样不得相互替代。事务与内容合法化旨在防止行政人员在履行其职务时实施片面追求个人利益或者带有主观政治色彩的行为,从而确保行政活动与代议机关的意愿保持一致。较之于人事与组织合法化,事务与内容合法化是更为本质的合法化形式。理论上讲,在能够确保事务与内容合法化可以实现的情况下,即使人事与组织合法化彻底缺失,也不影响行政活动的民主合法化水平。然而,这一结论完全建立在假设的基础之上。事实上,代议机关对行政权的控制,特别是政府各部门内部细节调控的实际效果在很大程度上取决于人事与组织合法化的实现程度。如果没有人事和组织方面的任免权,命令等细节调控手段很难得到有效贯彻和执行。因此,人事与组织合法化在现实中不得完全缺失,其发挥着维护政令畅通的作用,最终目的是更为有效的实现行政活动的事务与内容合法化。

  

   三、党政机关合并合署后行政活动的合法化水平

  

   (一)我国宪法对行政活动合法化水平的要求

   与德国不同,我国并不实行三权分立。虽然和西方议会一样,全国人大也是代议机关并行使立法权,但其同时是我国的最高国家权力机关,除了享有立法、预算、监督等职权,全国人大还享有重大事项决定权。与此相应,各级人民代表大会的地位也要高于本级行政机关。然而这并不能否认上述关于行政活动合法化问题的理论同样可以在我国宪法中体现出来。合法化链理论并不涉及横向分权问题,仅适用于在代议制民主中衡量行政活动的合法化水平,代议机关是否为最高国家权力机关对合法化链理论的适用没有本质影响。虽然全国人大比西方国家议会的职权范围更为广泛,但这恰意味着我国宪法中的事务与内容合法化手段更为丰富。“人民是国家权力的所有者,行使国家权力的机关是国家权力的占有者”是代议制的普遍形式,“有授权必有控权”是代议制和合法化链理论的基本思想。事实上,人事与组织合法化和事务与内容合法化这两种合法化形式与我国传统上的“用人”和“治事”思想具有一致性。[18]

   通过对我国宪法具体条款的分析,同样可以得出这一结论。下文将分别从合法化主体与合法化客体以及合法化形式与合法化水平几方面分别展开论述。

   1.合法化主体与合法化客体

   我国宪法第2条是关于民主原则的规定。其中第1款属于世界各国宪法普遍认同的人民主权原则,中华人民共和国一切权力的合法性均由人民赋予,人民构成合法化主体,而中华人民共和国的一切权力则为合法化客体。第2款确立了我国宪法落实人民主权原则的具体制度——人民代表大会制度。在确立人民代表大会制度作为我国根本政治制度的基础上,第3款进一步丰富了我国宪法的民主形式,除了人民代表大会制度,我国的民主原则还认可其他的途径和形式,但这些民主途径和形式不得动摇人民代表大会制度这一根本政治制度。

   在合法化主体方面,我国宪法中人民的范围包括全部没有被法律剥夺政治权利的中国公民。我国宪法第2条规定:“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”毫无疑问,全国人民作为一个整体,构成我国宪法中的“人民”,全国人民通过全国人民代表大会行使国家权力。然而我国宪法中的“人民”并不局限于“全国人民”。宪法第95条第1款规定:“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”该条第3款还规定:“自治区、自治州、自治县设立自治机关。”可见,省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇以及自治区、自治州、自治县内的“人民”与“全国人民”有着相似的宪法结构,在各自区域内构成施加政治影响和承担政治责任的共同体,同样属于被宪法认可的“人民”,进而可以作为合法化主体赋予所在区域内的国家权力合法性。

   我国宪法第16条第2款和第17条第2款关于国有企业和集体经济组织的规定同样使用了“民主管理”的表述,但此处的“民主”与宪法第3条第1款规定的国家机构实行民主集中制原则类似,仅表明特定机构和法人的某种运行原则,与宪法中的人民主权原则不可同日而语。与某些特定的职能、利益或事件相关群体的集合不能构成我国宪法中的“人民”。即使某一政党、社会团体或企业事业组织的内部成员行使民主权利并参与民主管理,其作为一个整体也不具备赋予国家权力合法性的资格。照此,我国宪法中的“人民”仅指中央和地方各级行政单位全体选民的整体,是一种具有地域属性的政治命运共同体。

   在我国宪法中,“中华人民共和国的一切权力”属于人民主权原则中的合法化客体,具体包括立法权、行政权、监察权、审判权、检察权等。正如上文所述,党的工作机关不属于宪法意义上的国家权力,不构成合法化客体。

   2.合法化形式与合法化水平

   在我国,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系,听取和反映人民的意见和要求,并受原选举单位的监督,原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督;县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督;地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。可见,人民通过上述控权手段赋予了人民代表大会民主合法性,人民的权力不会转变为人民代表的权力。

   虽然人民代表大会是人民行使国家权力的机关,但宪法的人民主权原则要求一切国家权力都要来源于人民。照此,我国宪法同样要求在行政机关与人民之间建立一种间接关联,即通过人民代表大会来控制行政权的行使。

   在功能与制度合法化方面,我国宪法明确设立了行政机关(宪法第3条第3款),而且在第三章赋予了其特定的职能,因此行政机关的相关活动均具有功能与制度合法性。这一合法化形式表现出制宪者对行政权合法性的认可。而涉及制宪后行政活动合法化的人事与组织合法化和事务与内容合法化,一方面体现在人大与政府各部门的行政首长之间,另一方面则体现在政府各部门内部。

   (1)在人大与政府各部门的行政首长之间

   在人事与组织合法化方面,全国人大的一项重要权力就是人事任免权。依照我国宪法第62条第5项和第63条第2项,全国人大有权根据国家主席的提名,决定国务院总理的人选并根据国务院总理的提名,决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选以及罢免上述人员的职务。根据宪法第67条第9项,全国人大常委会在全国人大闭会期间有权根据国务院总理的提名,决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选。在地方各级,根据宪法第101条、第104条、第107条和115条,人民代表大会分别选举并且有权罢免本级行政首长和副职领导人;县级以上的地方各级人大常委会还有权依照法律规定决定国家机关工作人员的任免;国务院、县级以上地方各级人民政府是它们下属各工作部门及派出机构、直属机构中领导职务和部分非领导职务的任免机关。可见,我国宪法在各级人大和同级政府各部门的行政首长之间创设了人事与组织合法化链。

   在事务与内容合法化方面,法律调控发挥着核心作用。我国宪法第5条确立了依法治国原则,而依法行政又是依法治国的重要内涵。在我国,依法行政体现在“法律优先”和“法律保留”两方面。法律优先是指行政机关要依法行事,而法律保留原则要求行政机关只有在法律授权的情况下才可从事行政活动。法律优先和法律保留原则可以使全国人大对行政权的调控能力得到有效发挥。

   除了立法权,我国宪法第62条还赋予了全国人大“审查和批准国民经济和社会发展……计划执行情况的报告”、“审查和批准国家……预算执行情况的报告”等职权,并列举了重大事项决定权。根据第67条,全国人大常委会有权“监督国务院……的工作”。事实上,根据宪法第3条第3款,全国人大的监督权不局限于国务院,而是延伸至整个国家行政机关。虽然宪法第89条规定,国务院有权根据宪法和法律制定行政法规,但依据宪法第67条,全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规。此外,宪法第71条赋予了全国人大及其常委会组织关于特定问题的调查委员会并根据其报告作出相应决议的权利。第73条规定了人大代表和人大常委会组成人员提出质询案的权利。

   政府负责制是事务与内容合法化形式的另一重要手段。依照宪法第86条,国务院实行总理负责制。与此相应,根据权责一致原则,总理全面领导国务院工作。国务院工作中的重大问题,总理拥有最终决策权。副总理、国务委员协助总理工作,并与秘书长、各部部长、各委员会主任、审计长一起对总理负责。在国务院内部,第89条赋予国务院规定各部和各委员会的任务和职责,统一领导各部和各委员会工作的职权,国务院有权制定行政法规,发布决定和命令,有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章。

在地方各级,省、直辖市、设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会可以制定地方性法规;县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告;地方各级人民代表大会有权通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划;县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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