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韩志明:问题解决的信息机制及其效率

——以群众闹大与领导批示为中心的分析

更新时间:2019-05-22 00:14:40
作者: 韩志明  
[22]批示也是领导人交换意见和形成共识的重要方式。[23]

  

   信息是贯穿国家治理的主线,是国家治理体系的神经系统。[24]信息及其流动是考察社会行动及其关系的显性变量。庞大的官僚体系必须依赖于明确的信息来协调上下级之间、各个部门之间以及个人的活动。其中领导者居于官僚体系的顶端,批示是领导部署工作、安排任务和下达指示的重要形式,[25]是政治权力运行回应性的体现,[26]是政府中较高层级的决策者对上报的各类公文签署书面意见,以表达个人意愿和行使权力的一种工具。[27]批示的实质是以领导人为中心的信息交流过程。由于领导实际上并不了解具体情况,因此大多数批示都是原则性、政治性和指导性的,比如“给人民群众一个满意的交代”和“一查到底严厉问责”等,比如有关事故灾害的批示强化了事故分析和责任追究的强度,为事故调查确立了技术、制度以及理念认识层面的基本导向。[28]

  

   中国历史上很早就形成了“以文书御天下”的治国传统。“文书的上行下达的运行过程,也就是情报信息和指示命令的流动过程。”[29]对信息的控制和利用是官僚体制运行的关键。现代政府建立起了标准化规范化的公文制度,通过公文来进行信息交流和沟通。领导者在接收到特定问题的信息之后,根据经验、阅历和价值观以及政策和法律等,以书面或口头的形式对特定问题做出回应,通常比较精简和简练,往往是数十上百字而已,或自上而下逐级传递,或向社会公众公开。批示是领导人意志的集中体现,是有着显著个人色彩的权力信号。领导批示或者不批示以及怎么批示,都是领导人兴趣、旨趣、意志和要求的直接表达,是“最典型的个体权力行为”,[30]也是领导人履行职权的方式,下级官员或相关部门必须要严格落实。

  

   领导批示的信息机制及其维度主要与下述因素相关:(1)做出批示的领导人级别或地位的高低,领导的级别或地位越高,信号的强度越大,影响力也越大,越有可能得到重视;(2)做出批示的领导人数的多少以及批示的数量,领导批示的人次越多,说明信息密度大,问题很严重,需要认真对待;(3)批示内容的详略以及是否严厉,批示的文字和话越多,语言越严厉,比如从严重判、绝不姑息或一查到底等,说明领导人的态度坚决,意志坚定,必须要高度重视;(4)批示是否及时快速,是不是亲笔或亲口批示,批示越及时快速,领导人亲笔或亲口批示,说明领导的响应能力越强,效果也就越好;(5)得到主流新闻媒体的报道情况,尤其是报道的频次等,表明受到社会关注的程度,其中信息的重复和放大,有利于信息的更好传播;(6)批示的情形或时机等展示了信息的背景,也增加了信息的内涵,比如习近平在国外访问期间对长春长生疫苗事件做出重要批示,意味着非同寻常的关切和重视。

  

   群众闹大中的信息生产者除了利益相关者,主要是社会公众(比如网民),尤其是新闻媒体。这种信息可以说是多元社会主体共同生产的结果,信息的传播显现出复杂的网络结构,由此形成的信息往往是比较杂乱的信号,最后甚至无法分清谁是最重要或最关键的信息生产者或传播者。信息运动的方向是无序的,但最后都指向领导人。领导批示是领导者个人的行动,主要是其个人意志和要求的表达,形成的是“一对多”的传播结构,信号由权力中心向外“发射”出去。能够做出“批示”的领导人往往是党和政府的主要领导人,是拥有最终决策权的人,因此批示是具有权威性的信息,而不是随意的评论或点评,具有很强的针对性、实效性和约束力。这些信息由新闻媒体发布,由党和政府逐级传递,构成了问题解决的重要环节。

  

   面对纷至沓来的治理任务,大国治理面临着严重的信息问题,包括信息短缺或信息超载,其中“信息的丰裕导致了注意力的贫困”。[31]大国治理的巨大规模衍生了多层级的“委托-代理”链条,导致信息不对称问题非常突出。[32]各种社会问题竞争有限的治理资源,需要领导人去甄别和锁定将要解决的问题,而领导人的注意力是有限的。这其中,问题信息的特性决定了其可能受到关注和重视的程度,同时领导人的偏好决定了哪些问题将会被锁定,决定了注意力以及治理资源的分配。作为领导人偏好的简化形态,领导批示表明了领导人注意力的分配,也锁定了问题。官僚体制能不能行动起来,去解决什么问题,领导批示具有决定性作用。

  

   毋庸否认,无论是群众闹大,还是领导批示,都是具有较高信息量的“焦点事件”(focusing event),建构了问题解决的历史性契机,但两者却发挥着不同的信息功能,扮演着不同的信息角色。其中“闹大”主要是问题信息的生产以及扩大再生产机制,关键意义在于打破官僚体制的信息封锁,呈现和表达问题存在的信息,提供了领导人权力出场的触发机制。领导人通过对闹大现象作出积极地回应,主要是锁定需要解决的问题,表明问题解决的态度和意志,批示的信息以不可置疑的权威为后盾,击穿官僚体制部门分工和层级管理形成的组织壁垒,对官僚体制形成督促和问责压力,迫使官僚体制整体性地响应问题,提高了问题解决的效率。

  

   当然,领导对群众闹大的批示,属于“个案批示”的范畴,如同对普通群众来信来访的文字批示。而且对群众闹大事件的反应,大多是事后的反应,包括对新闻媒体报道的语言或文字的反应。很显然,不是所有的群众闹大都能得到领导的“批示”,由于群众“闹大”的信息支付比较少,不足以引起领导者的关注和重视,也就不可能触发领导的批示。但即便是领导人没有白纸黑字言之凿凿的批示,也不表明领导人就没有关注,没有采取应对措施。这其中存在着很大的不确定性。

  

四、由内而外:官僚体制的信息失灵及其矫治途径


   现有的理论研究,或是从公民的角度探讨“闹大”的行动逻辑及其因果机制,或者是分析了领导批示在政治生活中发挥什么作用以及是如何发挥作用的,但目前还没有将这两种现象联系起来进行分析,仿佛两者是互不相干的两回事。实际情况往往是,群众闹大是为了祈请(上级或中央)领导人出面来解决问题,是为了激活党和政府相应级别的权威性行动,[33]而许多领导批示就是针对群众闹大而做出的反应,是群众闹大取得的重要成果。两者以独特的信息机制遥相呼应,重建了群众与领导之间的关系,打破了官僚体制垄断的信息格局,拷问其动机、职责和能力,倒逼其解决问题。

  

   群众闹大与领导批示共存于大国治理的情境中。自古至今,中国都是世界上为数不多的大国。“大国治理作为中国历史性难题的基本特征一直得以长期延续。”[34]规模问题是大国治理所面临的共同情境。无论是单一制大国还是联邦主义大国,政治设计的重要出发点都是为了应对规模障碍,[35]其中最重要的挑战就是治理规模及其产生的治理负荷。[36]而“管理的基础建立在决策所需的信息或者数据之上”,[37]管理者不直接处理具体的人事物等,而主要是通过处理信息来做出反应,因此大国治理的直接难题就是如何提供准确的信息以及根据信息来做出抉择。这包含了两个重要的操作性问题:(1)有没有问题?是什么问题?问题严重不严重?也就是问题是如何表现出来的;(2)什么是重要的问题?是不是立刻去解决这些问题?也就是识别和锁定需要解决的问题。

  

   理论上说,党和政府作为国家权力的中心,在社会问题的解决中具有权威性的优势。[38]但在实际的公共治理过程中,官僚体制才是公共治理的实际操作者,其中大量存在推诿、扯皮、失责、不作为以及权力的缺位、越位和滥用等问题。政府领导人也承认,政府管了很多不该管、管不了和管不好的事情。但为什么有些事情被提上了议事日程,得到了及时的解决,而另一些却没有?“政策窗口”什么时候才能打开?[39]政府及其官员什么时候去解决什么问题,通常是按照官僚体制既定的信息机制以及行动议程按部就班地进行的。“议程的建立是一个竞争的过程”,受到时间、资源、信息和意愿等因素的限制,政府官员们无法同时考虑所有问题甚至是大部分问题,最终只有一小部分问题能最终被提上政策议程。[40]

  

   治理过程是“包括信息和情报的收集、储藏和传播在内的庞大的沟通过程。”[41]公共治理的过程是信息的呈现、传递及其利用的过程,必须要充分了解和掌握相关的信息,才能做出恰当的选择和行动。但在官僚体制常规化的信息处理过程中,信息自下向上逐级传递,“缩减信息是官僚部门信息沟通程序中的核心部分”,否则最高层级的领导人会被大量的信息所淹没。[42]各级政府(及其职能部门)将各种情况编码和抽象为不同型号(类型或等级)的信息,通过科层制渠道逐级上报,直到最高的权力等级。根据公文处理的常规,各级政府一般不得越级行文,越级上报,各级决策者也依赖正式渠道传递的信息来做出反应。

  

   官僚体制按照“点对点”的方式进行信息分配,建立了“一个有等级结构的通讯网络”,形成了具有特殊格调的信息交易。[43]所有的政府部门及其官员都接收信息,加工信息,也传递信息,利用信息,处于信息交流网络的某个节点上。信息不对称问题广泛存在,正式的信息沟通大多是不完善的。[44]“个体官员往往对通过他们的信息进行歪曲”,[45]特别是,下级政府及其官员具有显而易见的信息优势,也具有策略性传播信息的内在激励,这既包括下级角度的“虚报浮夸”、“欺上瞒下”或“报喜不报忧”等,也包括上级角度的“有令不行有禁不止”、“上有政策下有对策”以及“政令不出中南海”等。

  

   信息是影响官僚体制运行的关键变量,政府的有效运作取决于对信息流动的仔细掌控。[46]不同层级的政府及其职能部门根据其职责权限而掌握大量的信息,利用这些信息来达到特定的目的,但官僚体制层级制的信息机制从来不是完美无缺的,相反还存在着难以消除的信息低效、信息陷阱和信息黑洞。对此,官僚体制除了应用更为灵敏而高效的信息技术,提高信息处理和传递的效率,就是建立竞争性或多样化的信息渠道,比如历史上的风闻奏事和现代的新闻媒体等,以获取不同性质的信息,降低信息歪曲或失真的程度。

  

   “国家与民众的关系很大程度上是通过官僚体制来连接和实现的。”[47]官僚组织是一个高度封闭的信息交互系统,充当了领导与群众间关系的纽带和桥梁。领导和群众分别居于官僚体系的两端,通过官僚体系提供的信息而进行远距离互动。当官僚体制常规化的信息机制出现失灵,甚至官僚体制成为矛盾纠纷的制造者,许多问题就无法通过正式渠道引起领导的关注和重视,那么社会必须要寻找到其他的方法来生产和传递信息。就此而言,群众闹大与领导批示就在官僚体制之外形成了公开的和直接的交流互动,由官僚制体制之外的行动者去寻找解决信息问题的答案。这些信息不需要官僚体制进行编码和加工,也不再通过官僚体制科层化结构及其信息渠道进行传递,从而将信息表达及利用的权力交给了领导和群众,避免了官僚体制的信息机制运行可能存在的损耗、歪曲和失灵。

  

在群众闹大的过程中,问题信息是其中的主线,信息的标准化程度低,可参与性程度高,不同的人以不同的方式参与进来,推动了信息的扩大再生产,也实现了社会权力的再生产,(点击此处阅读下一页)


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文章来源: 中国行政管理 公众号
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