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马怀德:行政诉讼三十年 · 回首与前行

更新时间:2019-04-01 23:44:02
作者: 马怀德  

  

   第三,行政复议能不能调解,能不能和解。这个问题最后通过《行政复议法》的立法和《行政复议法实施条例》的出台,证明当时的争论是有意义、有价值的,即行政复议要允许调解,也允许双方当事人和解,但前提是在行政机关享有自由裁量权的情况下才可以进行复议调解与和解。这样不仅发挥了上级监督下级的监督作用,实际上也解决了当事人诉求,有利于化解行政争议。

  

   (三)行政诉讼制度与国家赔偿制度相协调,纠正国家侵权行为,填补受害人损失

  

   行政诉讼是纠正违法行政行为的制度,但是,原告起诉的目的不止于此。更多情况下,原告希望就其遭受的损害获得赔偿。为此,就需要行政诉讼制度与国家赔偿制度相协调,共同解决当事人权利受损的问题。

  

   事实上,从国家制定法律、政策,到公务员行使具体权力,每一环节都可能因个人的弱点发生错误,其损害范围和后果可能要远远大于个人侵权产生的后果。

  

   从我国国家赔偿制度发展史来看,1954年《宪法》初步确立了公民因国家机关工作人员侵权获得赔偿的权利。1982年《宪法》进一步明确了国家机关和国家工作人员的侵权赔偿责任。由于没有具体的法律规范落实宪法原则,导致制度悬空无法落地。

  

   直到1986年《民法通则》才对职务侵权行为的国家赔偿责任做出具体规定,这也是我国宪法之外的法律首次规定国家赔偿责任。尽管如此,由于国家赔偿的范围、方式、标准和程序等缺乏具体规定,实践中国家侵权的受害人仍然难以获得有效救济,致使宪法法律规定的国家赔偿责任难以全面落实。

  

   1989年公布的《行政诉讼法》规定因行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为造成损害的,公民、法人和其他组织有取得国家赔偿的权利。该法专设第九章对行政赔偿责任的构成要件、赔偿义务主体、赔偿程序、追偿及赔偿费用来源等做出规定。

  

   但是,这一章规定得比较原则和笼统,不能够完全解决国家侵权之后赔偿的具体的程序问题、标准问题和方式方法问题,尤其是不能解决司法机关作为侵权机关办了错案之后,如何弥补受害人损失的问题。

  

   所以在《行政诉讼法》实施之后,很快就启动了《国家赔偿法》的起草工作,在1994年颁布了《国家赔偿法》,1995年开始实施。

  

   行政诉讼制度与国家赔偿制度相互衔接,不仅纠正了违法行政行为,而且对违法行为造成的损失给予了国家赔偿。此后,为了适应法治建设新要求,《国家赔偿法》和《行政诉讼法》于2010年和2014年都进行了修改,共同构筑了我国比较完善的权利救济体系。

  

   随着《监察法》的实施,又为《国家赔偿法》提出了新的课题。《监察法》第67条规定了监察机关及其工作人员行使职权侵权的赔偿责任,但是监察赔偿的归责原则、赔偿范围、程序和标准等问题需要具体规定,为此,有必要尽快修改《国家赔偿法》,吸收有益的理论研究成果,解决实践中出现的各种问题,为受害人提供更加周全的制度保障。

  

   (四)行政诉讼实践推动行政法学研究的繁荣与发展

  

   行政诉讼实践推动了行政法学研究的繁荣与发展。

  

   今天行政法学理论中的许多重要概念都源自《行政诉讼法》,如具体行政行为、法律法规授权组织、受案范围、合法性审查原则、被告对行政行为合法性承担举证责任等。行政主体理论、行政行为理论、行政程序理论等,都与行政诉讼实践密不可分。

  

   可以说,日益丰富的行政诉讼实践不仅为学术界提供了生动的研究素材,也给研究者提出了大量问题。学术界有必要对这些问题从理论上进行梳理、总结和反思,回应实践的要求,回答时代的问题。毫无疑问的是,行政诉讼实践促进了行政法学的发展。

  

   例如,行政诉讼中渐次出现的被告认定难题,其中对行业协会、自治组织提起的行政诉讼,促使学者们开始反思和重新构建行政主体理论,提出了行政主体与诉讼主体分离等主张。

  

   再如,行政审判中成文法规则不足促使法官在既有法条与理论之外尝试构建相对独立的司法判断逻辑,在这一过程中,行政法学理论得到了进一步的验证和完善。

  

   此外,随着研究方法的逐渐丰富,法社会学等研究方法开始兴起,大量的行政诉讼实践为法社会学研究提供了素材。可见,行政诉讼理论与实践的不断深化拓展,为我国行政法学研究塑造了研究范畴,检验了既有理论,并开拓了新的研究疆域。

  

面向实践不断自我革新的行政诉讼制度


   在我国,行政诉讼制度的建立、发展和完善经历了一个过程。虽然1989年《行政诉讼法》的颁布标志着这一制度的正式建立,但一项制度从建立到有效实施并不是轻而易举的。

  

   事实上,随着行政诉讼实践开始,一系列现实问题接踵而至,“立案难”“审理难”“执行难”成为行政审判实践的痛点和难点。司法权威不足、行政干预频仍、制度设计不完善等一系列因素制约着行政诉讼制度的发展。

  

   为了有效实施《行政诉讼法》,切实发挥其作用,最高人民法院通过司法解释和个案批复等方式做出了努力。但是,简单的小修小补和机制改革还不能满足实践需求,必须从立法的角度重新审视这一制度并加以完善。

  

   2014年,实施了24年之久的《行政诉讼法》首次迎来大修,针对行政诉讼目的、受案范围、起诉期限、行政机关负责人出庭应诉、管辖制度、证据制度、简易程序、调解和解制度、执行制度等一系列重要制度进行了较大幅度修改,回应了实践需求。

  

   实践证明,行政诉讼制度只有不断自我革新,积极回应现实需求,才能保持制度的生命力,切实发挥保障公民合法权益,监督行政机关依法行政的作用,助推行政法治前行。

  

   (一)坚持行政诉讼的根本目的

  

   行政诉讼的目的是构建行政诉讼制度的基点,不仅关系到对行政诉讼制度的定位,更关系到行政诉讼制度的具体安排、运转和实际成效。

  

   在1989年《行政诉讼法》的立法背景和立法意图中,关于立法目的之争主要集中为究竟是保护公民、法人和其他组织的合法权益,还是维护行政机关依法行使行政职权。从该法第1条的组成内容来看,这与当时的社会发展环境和认识水平,以及行政机关一方的可接受度有较大关系。正是这条规定,对后续司法实践产生了一定困惑,出现了不一致的解读。

  

   2014年修改的《行政诉讼法》在第1条中增加了“解决行政争议”,删除了“维护”,只留下了监督行政机关依法行使行政职权的规定,这使行政诉讼围绕解决行政争议而展开一系列程序,目的是为行政相对人提供行政法律救济,维护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行政,所以说行政诉讼既是行政救济,也是行政监督,但其首要目的或者说根本目的则是保护公民、法人和其他组织的合法权益。行政诉讼中的一些具体制度都体现了这个要求,如举证责任倒置等。

  

   并且,根据司法最终裁决原则,行政诉讼是公民、法人和其他组织合法权益受到行政机关和法律法规规章授权的组织侵害之后能够获得的最重要的法律救济制度。因而,这项根本目的必须始终坚守,并在行政诉讼中具体的制度安排上不断强化。

  

   (二)优化司法环境,深化司法改革

  

   行政诉讼法的有效实施,不仅有赖于法律制度的不断完善,更取决于现实优良的司法环境。从以往行政审判实践来看,司法地方化和行政干预是影响行政审判的主因。

  

   由于司法体制“地方化”导致了“主客场”效应,加之被诉行政机关不配合、不支持行政审判,拒不执行生效判决,甚至违法干预案件审理问题一直没有解决,“立案难”“审理难”“执行难”一度成为行政审判的普遍现象。针对上述问题,修改后的《行政诉讼法》和2014年以来推出的司法改革举措予以积极回应。

  

   2014年开始建立的“立案登记制”,使行政案件数量呈现较大幅度地增加,仅2015年5月1日实施后半年内登记的一审案件数,同比增长达到75.8%,虽然也暴露出了浪费司法资源和“滥诉”等新的问题,但必须承认“立案难”的问题已经基本解决。

  

   行政机关负责人出庭应诉制度的实施,扭转了以往被告不应诉不答辩不出庭等不闻不问的局面,有些地区还出现了副省长出庭应诉的案例。

  

   这一改革举措对于增强行政机关负责人的法治意识,改善司法环境,保证法律实施都具有明显作用。复议机关作共同被告制度,旨在解决行政复议机关充当“维持会”的问题,促使其积极履行层级监督职责,发挥复议功能,化解行政争议。

  

   该项制度的实施,虽然给复议机关带来了一定的应诉压力,但确实起到了倒逼复议机关履行职责解决争议的作用。建立跨区划法院、集中行政案件管辖改革,不仅带来了案件数量的增加,也提高了审判质量,增强了原告的信心,对于改变司法“地方化”,确保行政诉讼的公正性具有显著作用。

  

   (三)扩大受案范围,完善诉讼类型

  

   受案范围是行政诉讼中的核心问题,反映出司法权、行政权以及公民的权利三者之间的关系,折射出司法权对于行政权的监督范围以及行政相对人行使诉权的制度空间。行政诉讼受案范围划定了法院审理行政案件的界限,一项行政争议只有符合法律规定,才能获准进入法院接受审查。

  

1989年《行政诉讼法》实施以来,扩大受案范围成为业界一致呼声。扩大行政诉讼受案范围的原则是将所有国家公权力主体与相对人发生的公法上的争议均纳入诉讼范围,采用概括规定和列举排除的方式来界定受案范围,取消关于人身权和财产权的限制,使所有侵犯相对人合法权益的行政行为都能够进入受案范围,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《中国法律评论》2019年第2期专论栏目(第19-28页)
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