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程连升 刘学敏:中国特色减贫道路的探索历程和成效经验

更新时间:2019-03-22 01:11:17
作者: 程连升   刘学敏  

   上述一系列农村配套改革的出台,使中国初步跳出了计划经济的陷阱,展现出由“分”字引发的“裂变”效应,大大激发了广大农民群众创造物质财富的积极性和主动性,为农业生产注入了新的生机与活力,从而也释放出巨大的减贫效应。从1978年至1985年的短短8年间,农民人均纯收入由133.6元增加到397.6元,增长2.98倍,年均递增16.88%。农村没有解决温饱问题的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人,每年脱贫人数高达1786万;贫困人口占农村总人口的比例,也由30.7%下降到14.8%。(23)

   当然,由于各地资源禀赋的巨大差异,体制改革效益的表现也会参差不齐。针对国家区域性贫困和结构性贫困的状况,国家“七五计划”把扶贫开发工作纳入了国民经济和社会发展的整体布局,开始了生产救助与生活救助相结合的、以解决贫困人口温饱问题为目标的开发式扶贫。1986年,国务院成立了“贫困地区经济开发领导小组”,第一次确定了国家贫困县标准:1985年年人均纯收入低于150元的县和年人均纯收入低于200元的少数民族自治县;对民主革命做出过重大贡献的老区县放宽到300元。根据这一标准,全国确定了331个国家级贫困县名单。据调查统计,当时全国农村人均年纯收入在200元以下的约有1.02亿人,占农村总人口的12.2%。

   国家成立专门扶贫机构,确定以“县”为重点的开发式扶贫,安排专项资金和制定特殊的优惠政策,致力于改造生产条件帮助贫困地区形成新的生产能力,实现了从传统分散扶贫向区域经济型扶贫的转变。经过8年的努力,国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483.7元;农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人,平均每年减少640万人,年均递减6.2%;贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%,(24)农村人口贫困的深度和广度大幅减轻。

  

   三、以开发式扶贫减轻区域性贫困(1993-2002年)

   进入20世纪90年代后,中国绝对贫困问题呈现出新的特征:一是受城乡二元社会结构的影响,中国绝对贫困人口的绝大多数分布在农村,占总数的87%;二是受自然地理因素的影响,绝对贫困人口相对集中地分布在若干个自然条件极为恶劣的生态环境脆弱地区,主要是西南喀斯特地区、南方红壤丘陵区、北方黄土高原地区、西北荒漠化地区。这些地方不仅自然条件极为恶劣,基本不具备人类生活的条件,而且还是少数民族集中的地区。

   日渐凸显的地区性贫困问题,引起了中央领导人的关注。1990年12月,邓小平在同江泽民等谈话时说:“社会主义不是少数人富起来、大多数人穷,不是那个样子。社会主义最大的优越性就是共同富裕,这是体现社会主义本质的一个东西。如果搞两极分化,情况就不同了,民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展,相应地中央和地方的矛盾也会发展,就可能出乱子。”(25)随着1992年中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标后,以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体,就对社会主义市场经济条件下如何推进反贫困事业进行了理论思考和实践探索。

   在战略认识上,将国家扶贫工作与国家整体发展战略和市场体制建设相结合。第三代中央领导集体遵照邓小平“发展才是硬道理”“抓住机遇加快发展”的教导,继续“坚持鼓励一部分地区一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来的政策,提倡先富带动和帮助后富,逐步实现共同富裕”。(26)在党的十四届三中全会上,明确提出了“效率优先,兼顾公平”的发展方针,这与社会主义初级阶段的国情和国内外形势紧密相关。在强调效率优先的同时,有时也提“兼顾效率与公平”,(27)但从根本上说,贫困地区要改变面貌还要依靠当地干部群众自强不息、艰苦创业。为此,20世纪90年代中央召开的几次扶贫工作会议都强调:由救济式扶贫转向开发式扶贫,是扶贫工作的重大改革,也是扶贫工作的一项基本方针,坚持将解决贫困人口温饱问题与贫困地区全面开发相结合,将政府主导作用与社会参与相结合,将政府扶贫开发责任与贫困群众自力更生相结合。

   在目标任务上,1994年中共中央、国务院通过了《国家“八七”扶贫攻坚计划》,明确提出要集中人力、物力、财力,动员社会各界力量,力争用7年左右的时间,到2000年底基本解决8000万农村贫困人口的温饱问题。该计划是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领,标志着中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。针对上述任务,在1996年9月召开的中央扶贫开发工作会议上,时任中共中央总书记江泽民强调,“今后五年扶贫任务不管多么艰巨,时间多么紧迫,也要下决心打赢这场攻坚战,啃下这块硬骨头,到本世纪末基本解决贫困人口温饱问题的目标绝不能动摇”。

   在机制模式上,建立以政府力量为主体的国家扶贫治理结构,改变扶贫开发瞄准方式,建立以县为对象的目标瞄准机制。1994年,把原来370个国家级贫困县进一步调整为592个,并决定将70%的扶贫资金用于贫困县。“贫困县”因中国区域性发展差异而来,考虑当时贫困呈现出连片的地理特点,相当多的县从整体上明显落后于其他县,县又是政府行政计划的最低一级单元,以县为单位有利于政府政策和项目的计划与管理。

   “八七扶贫攻坚计划”实施后,持续10年的实际扶贫资金下降局面得以扭转,国家支持扶贫开发的力度越来越大。7年间,中央政府累计投入扶贫资金1240亿元,相当于年度财政支出的5%~7%。同时,扶贫治理体系从体制改革向政府主导的公共治理力量转变,以县为单元的瞄准和执行,这对扶贫工作起到积极的推动作用。这个时期,在扶贫投资效率总体下降的情况下,扶贫投资对国定贫困县的发展产生了积极的作用,国定贫困县的粮食和农业生产以及农户纯收入增长高于全国平均水平。从1993至2000年,农村尚未解决温饱问题的贫困人口由8000万人减少到3200万人,农村贫困发生率从10.4%下降到3.7%。(28)为此,2001年5月召开的中央扶贫工作会议指出,国家“八七扶贫攻坚计划”已基本完成,中央确定的在20世纪末基本解决农村贫困人口温饱问题的战略目标已基本实现。

   当然,上述战略目标的“基本实现”很大程度上是拜贫困线低标准所赐。1990年,世界银行公布了“1天1美元”的国际贫困线标准,而当年中国官方确定的贫困线标准是人均纯收入低于300元,仅相当于国际贫困标准的66%,这是属于低标准的贫困线。从纵向数据比较看,人均纯收入300元相当于全国农民人均纯收入的水平是呈大幅度下降的趋势,由1990年的43.7%下降至2004年的23.7%;相当于人均国内生产总值(GDP)的水平也由1990年的18.4%下降至2004年的5.9%。(29)因此,按当时中国的扶贫标准,官方统计的贫困人口数显然低估了中国农村实际贫困人口的数量,同样也高估了反贫困取得的成绩。

   因此,2001年中央扶贫开发工作会议指出,已经解决温饱问题的群众中,一部分生产和生活条件仍然相当差,巩固扶贫成果、防止返贫的任务仍很繁重。鉴于贫困人口统计范围过窄,覆盖人群不够等问题,2000年国内首次出现了两条贫困标准线并存局面:低收入线(880元)和贫困线(625元)。当时既有低收入人口,又有贫困人口,两类都是扶贫对象。按照880元这一标准,低收入人群还有1亿多人口。为此,2001年发布的《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》的主要任务,是要继续解决“八七攻坚”没有完全解决的问题,巩固脱贫的成果。

   1993-2003年期间,尽管中国经济保持快速增长,扶贫工作也实施了攻坚计划,但减贫效果却不理想。一方面,由于党和国家中心工作放在工业化和城镇化方面,农村发展问题受到严重忽视,财政对农村公共产品和公共服务的投入减少,基层政权只能征收名目繁多的税费来支撑,形成日益严重的三农问题,导致“农民真苦,农村真穷,农业真危险”的局面。另一方面,由于国企改革加速推进,下岗职工、失业人员大量增加,以及在职职工工资和退休金发放大量拖欠,城镇贫困率明显上升。因此,这一时期虽然名义贫困率下降了,但实际贫困人口并未减少,社会贫困问题日益复杂化了。

  

   四、以统筹城乡发展减轻农村贫困(2003-2012年)

   进入21世纪以后,全社会开始意识到“三农”问题的严峻性,也意识到农村面临的不仅仅是收入贫困人群,而是相互影响的多维贫困,人类贫困、知识贫困等新型贫困问题日益突出。为此,中国贫困治理需要重视贫困人群的经济社会参与性,扶贫战略的重点也要从解决温饱为主,转入提高发展能力、落实社会权利、缩小发展差距的新阶段。

   在此背景下,以胡锦涛为核心的新一代党和国家领导人,立足新世纪的广阔视野、全球视角以及中国实际,结合科学发展观、社会主义和谐社会及新农村建设等理论思想,将扶贫开发的重要性和目标置于更广阔、更深刻的历史背景,对中国反贫困事业提出了更高要求和更细致的部署。

   在理论认识上,立足科学发展观“以人为本”的理念,胡锦涛系统地提出了社会主义和谐社会的建设理论,并阐述了扶贫开发与和谐社会的关系,即“扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务,也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容”。要求必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。这些认识赋予了中国反贫困新的内涵,彰显了新世纪反贫困新的战略指导。

   在战略部署上,继党的十六大正式提出统筹城乡经济社会发展的方针后,2003年10月党的十六届三中全会将“统筹城乡发展”放在“五个统筹”之首。2004年中央一号文件以促进农民增收为主题推出一系列惠农政策,奠定了把解决“三农”问题作为全党工作重中之重的地位。党的十六届五中全会进一步提出“建设社会主义新农村”战略,要求按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,扎实推进社会主义新农村建设。党的十七大报告中又提出了全面建设小康社会的新要求,从而为21世纪中国反贫困事业提供了新的目标和动力方向。

   在行动策略上,坚持全方位扶贫开发的理念和政策,始终强调做好扶贫帮困工作是一项重大的政治任务,要求建立全方位帮扶体系,改善人民生活条件,坚持开发式扶贫和社会保障相结合,坚持外部支持与自力更生相结合,坚持专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫相结合。这些是胡锦涛对马克思主义贫困理论中国化、完善中国扶贫思想的重要贡献,也是这一阶段中国扶贫思想的主要内容。

   从具体实践看,这个时期的扶贫工作仍以“扶贫开发”为重点,但随着贫困地区分布和贫困人口构成的变化,“扶贫开发”的实践重心有了明显变化。首先,聚焦“三农”问题,加大城乡统筹发展和构建强农惠农富农政策体系。在时隔18年以后,从2004年开始,中央一号文件的主题再次回到三农领域。2004年中央一号文件以《关于促进农民增加收入若干政策的意见》为题,聚焦“农民增收”,旨在通过有力的举措尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。文件提出了对种粮农民的直接补贴、良种补贴、农机补贴“三项补贴”,深化粮食流通体制改革,降低农业税负等最直接有效的促进农民增收的系列措施,开启了城乡统筹和“多予、少取、放活”的政策进程。

其次,注重贫困对象瞄准,调整贫困治理体系。一方面,贫困县“国家队”的分布和名称发生了调整。尽管592个总数没有变,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《全球化》 2018年04期
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