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陈永杰:地方政府的土地经营能力

——基于土地产权结构和经营策略的分析

更新时间:2019-02-27 21:01:54
作者: 陈永杰  

  

   需要指出的是,上述一系列制度安排是建立在土地公有产权基础上的,土地公有产权结构赋予了国家代表全体合法公民行使土地的经营和管理权,因此,国家有正当性和合法性以公共利益的名义来建构上述制度进而派生出土地经营的一系列相关权利。在这个意义上,土地公有产权结构为这些具体的制度安排提供了正当性和合法性,并成为这些制度基础的“基础”。 在土地私有制国家,土地的私有属性以及相应的政治制度安排赋予并且保障了每个合法公民的私有权利,政府缺乏正当性和能力来代表公民统一经营土地资产。从这一角度来看,中国的地方政府类似于一个“拥有大额可变现资产”的资产公司,地方政府可通过这些“资产”来强化其资本动员和干预经济的能力,而西方私有制国家中的政府则类似于一个“物业公司”,这一差异是中国地方政府与这些国家的地方政府相比,在干预辖区经济发展中更具自主性和能动性的重要原因。

  

   图2 城镇国有土地产权结构及权利派生

  

  

   三、地方政府分类经营的策略逻辑

  

   从结构来看,土地公有产权通过一系列制度建构所派生出来的一组权利构成了地方政府土地经营能力的基本框架。但从经营过程来看,地方政府的土地经营充满着策略性。典型体现在地方政府所采取的商住用地和工业用地差异化的“分类经营”策略,即商住多采用高价、竞争性供给策略,工业用地多采用低价和协议性供给策略。这两种截然不同的土地经营策略反映着地方政府不同的经营逻辑。

  

   (一)商住用地的“买卖”逻辑

  

   市场中的买卖行为有如下特征:第一,遵循价格竞争原则,高价卖出或低价买入。第二,交易的单次性,成交即意味着单次交易关系的结束。第三,交易主体资格的“非歧视性”,除了一些特殊规定,交易过程完全遵循价格规律,交易者其他条件,例如营业额,投资强度,预期税收等不影响交易能否成功。地方政府的商住用地出让类似于市场中的买卖行为:首先,商住用地绝大多数采用招拍挂的竞价出让方式,且几乎完全遵循“价高者得”的交易原则,近几年房地产价格的快速上涨和“地王”频现足以说明商住用地交易的激烈竞争;其次,商住用地一旦交易成功,出让者与受让者之间的交易关系即宣布结束,且不会形成其他关系,例如,除非发生法律纠纷,出让者不会介入和干预受让者的经营情况;再次,只要符合最基本的准入资质,任何有需求的企业都可以参与,地方政府则主要依据出价高低来选择受让者。因此,商住用地的出让类似市场交易中的“买卖”逻辑,当然这里的“买卖”是指政府将土地使用权在一定时期内,按照市场交易原则“卖”给需求者。

  

   (二)工业用地的“入股”逻辑

  

   工业用地的经营策略大致划分为三种:第一,出让策略,即由地方政府直接将工业用地使用权出让给投资企业,由企业建设厂房;第二,出租策略,即地方政府不出让土地,而是代建厂房,直接租给投资企业,地方政府只象征性的收取租金;第三,入股策略,即地方政府同样代建厂房,但会把土地成本和厂房建设成本比照企业的投资额,折算成一定股份比例。地方政府不参与企业的利润分红,而是规定在特定期限内,由投资企业按照土地和厂房成本价回购政府所持股份,使企业成为土地和厂房的所有者。[37]近年来企业越来越倾向于第三种模式,原因在于第三种模式可以降低企业的建设、生产周期,减轻企业负担且企业可根据自身的经营情况弹性决定“去留”。 [38]不过,无论哪种策略都不符合市场中的“买卖”逻辑:首先,不符合市场交易中的市场定价和竞价原则。无论是出让、出租还是入股,地方政府都不是根据市场来定价,而是根据投资企业的投资规模、强度、产值等采取相应的优惠价格。例如出让模式中的零地价,出租模式中的优惠租金、租金全额奖励,[②]入股模式中的股份比例折扣等[③]。其次,政企关系的统合性[39]和持续性。政府和企业并非是“一锤子买卖”式的交易关系,而是会对企业的后续经营情况进行持续服务、支持、监督和考核,形成较为明显的统合性特征。所谓统合性源于戴姆珍所提出的地方性国家统合主义(Local Sate Corporatism),她认为基层政府与乡镇企业的利益互赖性以及基层政府通过控制权对乡镇企业经营的约束和扶持是形成乡镇工业奇迹的重要原因。当然,随着民营化和市场化推进,地方政府这种直接介入和干预企业经营的模式在逐渐消退,但地方政府的经营性和统合性特征仍然存在,只是从经营企业转向了经营辖区。以开发区为例,在企业的后续经营中,开发区管委会犹如“企业服务总公司” “保姆”“挡箭牌”来服务企业的发展,“使区内企业减少,甚至免受体制上不适应部分对其的伤害和不利影响”[40]。最后,对需求者资质的选择性。不同资质的企业享受不同的优惠。所谓“决定土地价值的是产值,而不是地价”[41]。在地区竞争和产业规划的约束下,土地出让给谁,以何种价格出让,地方政府往往考虑到企业的综合资质,例如是否属于本地优先扶持的产业,投资总额,投资强度,预期税收,产值等等。所谓“决定土地价值的是产值,而不是地价”。例如,山西一开发区明确规定:对每功能单元投资总额在3000万元至5000万元(含5000万元)、5000万元至1亿元(含1亿元)、1亿元以上的项目(要求投资强度每亩不得低于60万元),建成投产后,分别按土地出让价款的50%、60%、80%予以奖励扶持。这一优惠政策相当于地方政府依据企业的投资总额,分别给予土地出让价款5折、4折和2折的优惠[42]。再如,杭州市于2014年启动了“亩产倍增”计划,旨在严格工业用地准入管理。该市以工业项目的投资总额、投资强度、亩均产值、亩均税收为指标建立了准入门槛。比如,国家级开发区、省级产业集聚区新增工业用地投资总额不低于1亿元,投资强度不低于500万元/亩,产值不低于850万元/亩,税收不低于40万元/亩;省级开发区、市区新增工业用地投资总额不低于5000万元,投资强度不低于400万元/亩,产值不低于720万元/亩,税收不低于30万元/亩。[④]

  

   上述工业用地的经营策略,类似于市场中的“入股”逻辑。市场中的“入股”大致具有三个特征:第一,选择满足资质的入股企业;第二,达成入股协议,股东和企业成为紧密的利益共同体;第三,入股者更关注未来的长期收益而非即期收益。工业用地经营的“入股”逻辑体现在:首先,地方政府寻找“入股对象”(招商引资),评估投资企业资质,例如是否符合地方的产业规划,投资规模、强度,预期产值、税收等等。其次,依据企业“资质”,确定土地价格、厂房租金、股份比例等优惠条件。再次,交易成功后,地方政府类似于“入股者”成为企业“股东”,和企业成为利益共同体。地方政府虽然虽然不干预企业的具体决策运营,但仍然服务、支持、监督和考核投资企业的经营发展。在服务方面,例如通过“先建后批”“边建边批”“容缺受理”“全程代办”等体制“变通”方式提高行政服务效率,降低制度性交易成本。在支持方面,通过建立人才、技术、资金等多位一体的政策支持制度,解决企业经营中的困难。在监督考核方面,地方政府通过建立工业用地项目监管考核办法和退出机制,来保障投资的可靠性、质量和未来收益。例如,定期对产业政策执行情况、投资情况(投资总额,固定资产投资额,单位用地面积投资强度),土地产出效率(产出投入比、亩均工业产出值),环保政策落实情况,投资项目的建设进度,能源消耗等等进行监督考核,并出台相关奖惩政策予以约束。[⑤]对不达标的企业实施退出机制,通过分类引导、强化倒逼、奖励补偿的方式对不达标企业进行清退转移。[⑥]最后,地方政府通过分享投资企业带来的GDP和长期财税收益,来获取“入股收益”。当然,“入股”是一个比喻的概念,意在描述地方政府在激励的招商引资竞争中,以土地为基础,“不计成本”的通过各种优惠方式吸引投资企业,与投资企业形成利益联盟,持续服务、支持和监督企业发展,分享投资企业所带来的GDP和长期财税收益的现象。

  

   地方政府的上述两种经营策略虽然各自有不同的特征和逻辑,但并非是孤立的,而是相互支持和强化的。事实上,正是这种互利强化关系才使得这两种出让策略以及土地财政、金融得以持续。在第四部分,本文将详细描述这种互利强化关系,并分析这种关系对地方政府经营能力的影响。

  

   四、权利的策略性运用对土地经营能力的影响

  

   整体来看,构成地方政府土地经营能力的一组权利是一个策略性运用过程。除了基于经营权所形成的“分类经营”经营策略之外,地方政府还策略性的运用规划权和发展权来建构“公共利益”,为相机征收和储备土地奠定正当性和合法性基础。总体而言,地方政府通过策略性运用这些权利,显著强化了地方政府的组织和资本动员能力。这一过程可简述为两个环节。

  

   (一)地方政府以规划权和发展权建构“公共利益”,为相机征收和储备土地奠定正当性和合法性基础,进而强化地方政府的组织动员能力。按照我国《宪法》规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。然而何为公共利益,我国法律制度并没有明确定义。而事实上,在“为增长而竞争”的激励下,地方政府并非仅仅是公共利益的“代言人”,而是具有了自利性,扮演着“自利者”的角色,例如为了政绩进行大面积的拆迁等等。[43]地方政府的“自利性”必然会在土地征收、过程中与公共利益产生冲突,地方政府的策略之一便是利用所控制的规划权和发展权,来建构“公共利益”,以化解这种冲突。从法律效力上看,地方政府的规划一旦获得批准并出台文件,便意味着这种规划具有了合法性(至少在名义上)。同时,地方政府对规划权和发展权的控制意味着地方政府具有相机调整规划的权力,这种调整权力既可以为公共利益服务,也可以为地方政府自身目标服务。例如,地方政府通过调整城市规划将原有工业用地变更为住宅或商业用地,进而名正言顺地收回这些土地。这也是“一届政府一届规划”“规划、规划全是鬼话”现象出现的原因[44]。如此,地方政府通过策略性的运用规划权和发展权,显著强化了组织动员能力,从而为地方政府低成本、高效率的完成土地规划、征收和储备奠定了基础。

  

(二)地方政府通过策略性的运用经营权,依靠分类经营策略之间的互利强化关系,进一步强化地方政府的资本动员能力。在经济增长压力下,地方政府面临着双重约束,一是分税制改革后的财政约束,地方政府生产性基础设施建设投资能力受到限制;二是横向的引资竞争压力。就土地经营而言,前者要求地方政府高价“卖地”,以最大化获取土地收益,增强投资能力;后者要求地方政府低价供给,以增强引资能力。如此便形成了地方政府商住用地和工业用地“分类经营”的策略。这两种经营策略之间存在着互利强化关系,下面官员对开发区规划的描述形象的反映了这一关系:“开发区现在主要做两件事情,一件事情是“建区”,即“做工业”,靠的是长期的税收;另一种是“造城”,也就是做房地产,短期收益大。这两者之间的区别,打个比方,相当于卖房和租房两种方式,卖地就是做房地产,钱来得快;租房,则相当于做工业,一件天长地久的事,资金周转比较慢。只有两者平衡,(点击此处阅读下一页)


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