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柳建文:“一带一路”背景下国外非政府组织与中国的国际区域合作

更新时间:2018-12-25 01:25:49
作者: 柳建文  
就是非常严重的认知错误。(29)近年来中国的区域合作项目屡屡受挫的现实进一步警示我们,在推进“一带一路”战略时,对此前被忽略的非政府组织这一社会因素亟须重视和研究。本文旨在通过多个国别案例的梳理分析,讨论非政府组织干扰中国经济合作的真实意图和背后隐含的深层次原因,以期对相关事态作出更为准确的判断,采取更有针对性的措施。

  

二、非政府组织:概念、分类及其行动

  

   非政府组织是在地方、国家或国际层面上组织起来的非营利性的、志愿性的公民组织。根据活动范围,可以区分为国内(本土)非政府组织(NGOs)和国际非政府组织(INGOs)。国内非政府组织是指以国内为基地,主要在国内活动的非政府组织,其中有地方性非政府组织,也有全国性非政府组织。国际非政府组织是指那些不是根据政府间协议建立的非营利性国际组织,其成员和活动范围均涉及多个国家。

   非政府组织的宗旨是促进社会公正、经济发展和世界和平,主要活动涉及人权、环境保护、反贫困等领域。国内非政府组织主要关注国家内部的发展问题,种类庞杂,美国学者萨拉蒙将其划分为12个大类,包括文化与休闲、教育与科学研究、卫生、社会服务、环境保护、发展与住房、民权与推进组织、慈善中介、国际性活动、宗教活动组织以及商会、专业协会、工会等。国际非政府组织关注跨国界的全球性或区域性问题,特别关注欠发达国家的社会、经济、政治发展以及妇女、儿童、土著印第安人、农民等弱势群体和底层群体的生存,大致可分为慈善类、环保类以及带有意识形态和政治色彩的人权类组织。慈善类非政府组织包括“国际红十字会”、“基督教援助基金会”、“福特基金会”等,主要对贫困国家、地区和弱势群体予以资金扶持;环保类非政府组织如“绿色和平”、“国际河流网”等,他们关注全球生态环境问题,从环境伦理、公正、透明、民族传统文化等方面对国家或企业的经济活动进行道德评判,对其经济行为进行监督;人权类非政府组织如“大赦国际”、“人权观察”、“环球见证”等,他们关注经济发展过程中少数民族、土著居民、工人、农民及其他弱势群体的生存权、发展权以及政治参与权利。

   在实践中,各类非政府组织之间并非泾渭分明,他们的关注点和活动具有明显的交叉性。由于资源开发过程中土地使用、环境污染可能带来原住民迁移、森林退化以及生存条件改变,环境问题往往带有强烈的人权色彩。因此,一些环保组织关心自然资源开发可能对原住民造成的负面影响以及可能带来的社会冲突,部分人权组织则致力于切断资源开采与政治冲突以及人权侵害之间的联系。比如,“环球见证”强调,对“血腥钻石”的疯狂争夺引发刚果民主共和国与利比亚之间的冲突,而安哥拉和塞拉利昂的反政府武装也利用这些钻石来购买武器并招募精兵。因此人权组织特别关注此类资源的开采,他们密切监视国外企业在冲突地区的经济活动,力图阻止他们进行钻石、黄金、石油等资源的交易。(30)“大赦国际”则提出,各国之间的投资协定、区域和双边贸易协议不得间接侵犯人权,强调境外投资不可从诱发冲突或侵犯东道国人权的资源贸易和投资中获利。包括大赦国际在内的157个非政府组织呼吁欧洲议会制定遏制间接侵犯人权的资源开采法律。2015年,欧洲议会通过《冲突矿产法》草案,要求欧盟进口锡、钽、钨、金四种金属的公司必须对其进口来源地进行强制认证,保证进口矿产不来源于全球所有受冲突影响的高风险地区。由于非政府组织活动的交叉性,一场反对资源开发的社会运动的理由往往多种多样:土著居民的土地被征用、破坏森林与耕地、对食品安全和渔业造成不利影响、环境退化以及对国家自然资源主权的潜在威胁等。(31)

   伴随国家的民主化进程,非政府组织对政治权利的关注成为主流,他们强调公民在经济发展过程中的参与权。克拉克等人早前在研究菲律宾等东南亚非政府组织的政治参与和抗争行动时指出,这些处在政治转型时期的非政府组织活动都具有内在的政治性,他们不仅期望参与地方发展计划,而且能够动员当地民众参与政治并影响宏观经济和政治发展。(32)因此,反管道、反坝运动并非由单纯的环境因素所诱发,也在于部分非政府组织将经济合作项目“政治化”以满足自己的政治需求,观察家将此类现象称为转型国家的“管道政治”或“大坝政治”。在这些国家,“环境问题与政治权利问题是紧密相连的,非政府组织集中于这些问题并相互联络,他们的目标是扩大社会、政治空间,创造更多机会参与国家的经济、社会生活。”(33)

   与注重经济发展的主流话语体系不同,非政府组织强调伦理、人权、公正的主张带有强烈的道德色彩,容易被底层民众接受。在很多国家,民众对非政府组织的信任程度已经远远超过政府和企业,这使得他们更有能力塑造公众舆论,进行社会动员。国内非政府组织还经常借助国际非政府组织的力量开展跨国社会运动,以此影响政府和企业的行为。“当非政府组织促成这样的联盟时,他们能够构建一个统一战线,跨越不同的民间社会行动者,将那些直接受影响或关注同一问题的人有效组织起来并达到自己的目的。”(34)根据美国学者科腾对非政府组织发展阶段的划分,现阶段非政府组织的主要战略和行动重点已经从强调救济与福利、地方的自力更生以及可持续发展转向支持“人民运动”。换言之,当代非政府组织希望创造一种“人人参与”的制度环境,动员尽量多的人参与到社会政治变革中来。(35)因此,非政府组织发动的国际倡导运动可能关心的并不是建水坝、铺油管或开发矿产本身,他们真正关心的是个人在此过程中是否有坚持观点的权利,如何通过有组织的策略性运动在国内外表达自己的观点,如何更好地去质疑谋取自身利益的政府、只服务于自己利益的跨国公司以及主张与行动相互矛盾的政府间双边或多边组织。(36)

   另一方面,由于非政府组织缺乏民主的管治与问责体系,他们所采取的立场容易受潮流以及感性的影响,有时甚至违背事实以换取社会运动的速度和规模,以达到立竿见影的效果。“他们可以自由、纯粹、毫无忌讳地倡导自己的观点,可以忽略所有民主政治的要求,可以完全忽略大部分民众,以自己认为正确、好、真实的方式思考。”(37)比如,国际环保组织大自然保护协会反对在中国云南西北部梅里雪山修建公路,因为它会带来大量游客并破坏植物的多样性,然而,当地人普遍欢迎修建公路,因为它会降低村民外出看病、上学以及货物运输的成本。(38)约瑟夫·奈在《全球民主赤字》一文中提醒人们,不能仅仅因为是非政府组织的主张就自然肯定这种话语的客观性、民主性与合理性。(39)一些非政府组织片面强调环境保护、劳工问题,忽视穷国发展经济的要求。“穷人没有环保主义者”,英国《经济学人》杂志就此现象评论道:“一群非政府组织的要求仅是源于他们自己秉持的价值观,而与发展中国家自身无关。他们抗议的结果是,穷国几乎不修建水坝、公路、防洪堤,更多的穷人只能继续过着贫困的生活,生活在黑暗之中,过早地死去。”(40)

   此外,“所有的非政府行为主体都有各自的机构利益,从狭义的金融利益到广义的、寻求变革的意识形态方面的议程,可谓多种多样。这些利益容易招致不满,甚至有可能用于非法利益……例如使用暴力或其他无法为社会接受的方式追求宗派利益。”(41)在很多情况下,支持非政府组织的民众并不知道其行动背后可能隐含的真实意图。因为有的非政府组织之所以成立,仅仅是为了获得参与性发展项目;有的非政府组织由政党或政治活动家推动成立,目的是为了动员资金和支持以获取政治权力;一些非政府组织成了收债人或成为专门发动雇佣乌合之众的组织。近年来,非政府组织及其行动的合法性正遭受越来越多的质疑。非政府组织需要清楚地向其支持者和公众说明他们是谁、他们的角色是什么、他们的支持来自哪里、他们向谁负责。除非这些问题得到明确答复,否则质疑将逐渐消磨掉我们期待从非政府组织参与中获得的收益。“今天,政府和国际机制面临的问题并非决定是否要将非政府组织纳入到他们的决策过程中,而是要解决如何将非政府组织融入国际体系中去,并清楚意识到非政府组织的优势和弱点,包括他们的多样性和广泛性、创造力和破坏力。”(42)

  

三、非政府组织干预中国区域合作的手段和策略

  

   在国际经济领域活动比较频繁的是环保、人权类非政府组织,其行动策略主要是对政府或企业经过协商达成的经济合作项目进行评估和监测,并依据自己的原则和标准对合作项目进行评价,如果某些条件没有达到他们的要求,就会营造舆论、动员民众、采取各种手段予以反对。

   第一,将经济合作问题生态化。中缅合作兴建的密松大坝位于缅甸伊洛瓦底江上游克钦邦境内,设计装机容量600万千瓦,计划2017年首台机组发电。2014年,缅甸国内多个非政府组织和当地民众数次举行示威,要求永久停建密松大坝。在抗议过程中,缅甸“生物多样性与自然保护协会”公开了一份所谓的密松大坝环境影响评估报告,舆论普遍认为这是缅甸政府决定搁置密松大坝的关键因素。报告指出:密松大坝不仅会破坏当地的自然景观,阻碍鱼类向上游产卵区的季节性迁移,也将影响伊洛瓦底江下游地区的橡胶种植和水稻生产。同时,大坝的修建还将淹没重要的历史文化遗址,包括一棵神圣的菩提树。总部位于泰国清迈的“缅甸河流网”通过网络用缅甸文、泰文、英文甚至中文传播和散布该报告,对其可能导致的环境问题进行广泛宣传和过度渲染,最终激起了流域周边民众对项目的担忧。以“绿色克钦运动”为主的数十个地方性非政府组织构建起一个针对密松大坝的全国性组织“克钦发展网络”,发动大规模反坝运动,最终迫使大坝停建。位于缅甸北部钦敦江流域的中缅莱比塘铜矿总投资超过10亿美元,设计产能10万吨阴极铜/年,是亚洲最大的湿法炼铜工程。2012年,非政府组织发动当地民众进行多次大规模抗议并进入铜矿施工现场暴力阻拦,致使铜矿项目停工。抗议的主要发起者“缅甸河流网”在其官网上发布多篇环评报告,声称钦敦江流域有许多珍稀物种,铜矿项目将给这些物种带来灭顶之灾。而非政府组织抗议中缅皎漂—昆明铁路合作计划的重要理由是铁道将破坏野生动物的栖息地、阻断它们的迁徙路径。柬埔寨柴阿润水电站项目是中国国电集团“走出去”战略的重要举措,总投资额约4亿美元,预计2020年建成发电。“大自然母亲”声称柴阿润大坝所在地区约2万公顷森林生长着40多种濒危物种,水坝的修建还将淹没暹罗鳄等31种濒危动物的栖息地和繁殖地。2014年,在非政府组织的动员下,数百名当地民众前往政府递交请愿书要求停建柴阿润水电站。在民意压力下,2015年柬埔寨首相洪森宣称在其任内大坝不会开工。2014年开始动工的尼加拉瓜跨洋运河项目长278公里,宽230-520米,深30米,将配套修建两个港口、一个机场、一个人工湖、两个船闸、一个自贸区、一个旅游区,此外还有水泥厂和钢铁厂,由香港尼加拉瓜运河发展投资有限公司投资建设。在“反尼加拉瓜运河”行动中,洪堡特中心等非政府组织认为运河的开凿可能使国家脆弱的生态系统遭到不可逆转的破坏,因为它将穿越1411平方公里的自然保护区,砍伐6000英亩的原始森林,严重影响貘、美洲虎、海牛、巨型食蚁兽及海龟的生存。同运河相连的加勒比海海域分布着美洲最大的珊瑚礁群,还有一处被联合国教科文组织列入《世界遗产名录》的海葵保护区,挖掘运河将导致汞、砷等有毒物质释放出来,影响海葵、鱼类的生存和沿线居民的饮水安全。目前该项目几经延迟,各方还处在激烈的博弈之中。

第二,将经济合作问题人权化。人权组织往往将独裁、腐败、国家间冲突以及国内种族冲突与自然资源相联系,认为非民主体制下的自然资源开发会加剧政府腐败,导致冲突延续和人权侵害。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
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文章来源:《外交评论:外交学院学报》2016年 第5期
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