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江飞涛 李晓萍:改革开放四十年中国产业政策演进与发展

——兼论中国产业政策体系的转型

更新时间:2018-11-17 20:47:07
作者: 江飞涛   李晓萍  
“产业政策不仅可以用配套的政策协调各项宏观经济控制手段,为实现资源最优配置服务,而且可以通过其促进产业关联和组织的作用推动企业搞活和劳动生产率提高”。该报告指出,产业政策是政府对市场机制的调控手段,产业政策可以把建设和改革有机地结合起来,能连接宏观经济与微观经济,填补计划真空和催育市场,可以作为推动(计划经济)向有计划商品经济过渡的有力工具。该报告进一步认为,通过产业政策的制定和实施,可以解决当时意义上计划与市场的矛盾,并逐步建立起新模式下计划与市场的关系。

   该报告进一步阐述了产业政策的目标、政策体系与产业政策主要构成(产业结构政策与产业组织政策)。“产业政策是扶植各个时期战略产业(或产业群)的发展,最大限度地享受后发性利益,实现国家工业化目标超赶先进国家的政策。产业政策是经济发展的核心政策,通过其协调财政、金融、税收、外贸、外汇、技术、人才政策的制定和实施,形成产业政策体系”。产业政策的目标是“实现产业结构、技术结构和出口结构的合理化”,政策体系包括“产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和进出口政策等”。产业结构政策,“对某种(某几种)产业的生产、投资、研究开发、现代化和产业改组进行促进,而对其他产业的同类活动进行抑制”,以“实现产业的高度化”。产业组织政策则是“建立高度技术基础上的大批量生产机制”,形成“以大企业为核心的分工协作网络”,实现“组织高效化”。

   1984年,党的十二届三中全会提出,中国要建立有计划的商品经济。1987年,国家计委提出的“国家调控市场、市场引导企业”意见被当时的中央领导人所接受,当年党的十三大报告中明确提出“新的经济运行机制,总体上来说应当是‘国家调节市场,市场引导企业’的机制”,“国家运用经济手段、法律手段和必要的行政手段,调节市场供求关系,创造适宜的经济和社会环境,以此引导企业正确地进行经营决策。实现这个目标是一个渐进过程,必须为此积极创造条件”。国务院发展研究中心建议制定实施产业政策的意见中,产业政策为“国家调节市场”提供了有力的政策工具,该建议很快得到当时中央领导人的认可和批复,并责成国家计划委员会负责执行(吴敬琏,2016)。1988年,国家计划委员会成立产业政策司。作为《我国产业政策的初步研究》执笔人之一的刘鹤,1987年从国务院发展研究中心调入国家计委工业综合局,1988年调动到国家计委产业政策司。1989年,曾在日本一桥大学学习产业政策的杨伟民调入国家计委产业政策司。

   在中国引入产业政策及产业政策理念过程中,主要引入的是选择性产业政策及相应理念。这一时期,经济学者与经济工作者在进一步思考产业政策在中国的应用时,均是将其与当时的经济体制基础以及围绕经济体制改革展开的争论紧密联系起来。还有一重要细节值得我们关注,吴敬链(2017)对此有较为详细的介绍:在1985年中日交流会上,小宫隆太郎教授向马洪研究员推介《日本的产业政策》一书,该书由几十位日本经济学家对日本产业政策进行全面考察与研究后完成,该书对于选择性产业政策持批判态度,小宫龙太郎并将该书赠予马洪。该书于1988年在中国翻译出版,并没有引起中国政策部门及学者应有的重视。中国在引入产业政策及其理念时,过于注重与通产省及通产省资深官员的交流和观点,忽略了当时日本经济学界对于战后产业政策反思的大量研究,同时也忽略了企业界对此的不同看法和态度。

  

三、有计划的商品经济与产业政策初步尝试(1989-1993年)


   1988年,国家计委产业政策司成立后,开始着手产业政策的进一步研究工作以及产业政策的起草制定工作。在1988年期间,有两篇研究报告是颇值得关注的,一篇是杨伟民撰写的《对“八五”产业政策纲要的建议》,另一篇是刘鹤等人(1989)撰写的《我国产业政策实施的总体思路》。杨伟民(1988)指出,当时我国产业结构矛盾主要体现在五个方面,三次产业之间的失衡,第二产业内部的失衡,流通领域的混乱,贸易结构上失衡,就业不充分与工资成本大幅上升共存。杨伟民认为结构性矛盾是由机制紊乱造成的,而机制紊乱集中体现在非经济垄断和过度竞争两个方面。针对性的政策手段有两类,一类是塑造产业机制为目标的改造型(改革)政策手段,另一类是以产业结构、产业组织为目标的调整型政策手段。杨伟民进一步阐述产业机制是市场与产业政策有机结合、自动配合、自动发挥功效的调节器,其核心是产业政策指导市场配置资源,市场调节产业运行。而刘鹤等人(1989)的研究报告把产业政策作为连结宏观与微观、衔接中央与地方、沟通计划与市场的支点,并提出以产业政策立国的总体思路。他们认为当时有两个瓶颈制约我国产业结构高度化,一个是随城市化进程加快而引致的基础产业供给瓶颈,另一类是高消费导致的技术供给瓶颈,并提出此后八年内(1988-1995),我过产业政策的内容应主要包括以下三个方面的内容,即充实基础产业,发展创汇产业与加强市场组织化。

   1988年上半年,国家计委产业政策司在大量调查、研究的基础上提出了初步研究成果《关于我国当前产业政策的若干要点》,经过反复征求意见、修改,国务院于1989年3月发布《国务院关于当前产业政策要点的决定》。这是中国第一部以产业政策命名的政策文件。《国务院关于当前产业政策要点的决定》,其中明确提出,“制定正确的产业政策,明确国民经济各个领域中支持和限制的重点,是调整产业结构、进行宏观调控的重要依据”,“当前和今后一个时期制定产业政策、调整产业结构的基本方向和任务是:集中力量发展农业、能源、交通和原村料等基础产业,加强能够增加有效供给的产业,增强经济发展的后劲;同时控制一般加工工业的发展,使它们同基础产业的发展相协调”。

   《国务院关于当前产业政策要点的决定》,制定了当时产业的发展序列,并明确指出“当前的产业发展序列,是各部门、各地区执行产业政策的基本依据,也是各项经济政策的导向目标。由于同一产业在社会再生产各个领域中的状况往往不同,需要采取不同的政策。因此,产业发展序列要按社会再生产的不同领域分别排列”。在这一政策文件中从生产领域、建设领域、外贸领域、改造领域四个方面制定了各主要产业的发展序列。作为该政策文件附件一同发布的还有《当前的产业发展序列目录》,这一目录详细列出了以上四个领域重点支持、严格限制与停止生产的产业、产品(与工艺),目录极为详细。例如,在生产领域重点支持生产的产业、产品涉及到十八个产业领域数百个产品。后来的《产业结构调整指导目录(2005年本)》① 及其之后的调整版本均延续了这种目录指导的风格,例如,《产业结构调整指导目录(2011年本)(修正))》② 条目共1408 条,其中鼓励类761 条,限制类223 条,淘汰类424 条。

   《国务院关于当前产业政策要点的决定》在政策措施方面,主要采用了计划经济的方式,这与当时“有计划的商品经济”的主基调是相一致的。政策实施第一条,“各部门、各地区要根据产业发展序列的要求,压缩固定资产投资、调整产业结构、引导外资流向,并结合财力、物力的可能,安排年度计划和‘八五’计划”。第二条,则是要求银行根据产业发展序列的要求,制定相应信贷政策,要求银行从“限制的产业中抽回资金,投入到支持的产业中”,并要求“国家计委要会同财政部、银行,根据产业发展序列要求,制订固定资产投资贷款优先顺序”。第四条则要求物价部门“按照产业发展序列的要求,改进对重要商品的价格管理办法”。第五、第六条则是要求相应部门优先满足重点支持产业在外汇、交通、电力及物资资料上的需求,第七条则是突出规模经济,“要按照规模经济和专业化协作的原则进行生产和建设,避免低水平的重复和地区趋同化的倾向”。此外,政策实施的第三条是要求制定与发展序列相适应的税收政策,第八条是对乡镇企业的要求,第九条是对地方政府及计划部门实施政策的要求,第十条则是要求“尽快制定与产业政策有关的法律、法规”。该文件最后指出“该决定由国家计委组织实施并负责解释”。

   根据刘鹤、薛亮(1991)年的内部报告,《国务院关于当前产业政策要点的决定》发布以后的两年里,共有44个地方、27个行业主管部门、15个经济综合部门提出了相应的实施办法。地方和部门主要是根据中央政策精神,精心制定本部门、本地区的发展重点与限制重点,并列出相应目录。经济综合部门则则主要提出具体实施办法,落实国家产业政策的实施保障措施,具体由以下几个方面的:(1)人民银行会同国家计委制定固定资产投资贷款差别利率及其实施办法,由专业银行具体执行。对于列入国家建设计划项目以及产业政策重点支持的项目享受差别贷款利率(低利率)。(2)制定固定资产投资方向调节税。1991年,国务院发布《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》(以下简称《暂行条例》),对于国家产业政策支持且符合一定经济规模标准的建设项目实行零税率,对于限制类项目和达不到经济规模的项目实行30%的高税率。(3)加强对部分产品生产能力建设与改造项目的管理。国务院1990年发布《关于贯彻国家产业政策对若干产品生产能力的建设和改造加强管理的通知》,并制定《控制建设和改造生产能力产品目录》,对于目录中的23类产品,均须报经国家行业归口管理部门核准后才能批准立项,该目录还会根据产业政策及国民经济发展情况进行定期或者不定期的调整。后来的《政府核准的投资项目目录》延续了这一政策传统。

   《国务院关于当前产业政策要点的决定》及相应落实政策的制定实施,是中国制定实施产业政策的初步尝试。这些政策是在改革开放初期初步引入市场机制以及确立“有计划的商品经济”的经济体制这一特殊历史背景下制定出来的。它的出现,有其内在的历史逻辑。改革开放初期,随着经济体制改革的推进,在指令性计划管理之外商品经济(市场经济)快速发展,在缺乏完善市场制度有效制约的情况下,商品经济的发展亦带来新的问题及面临新的挑战,这为实施产业政策带来了操作空间和内在需求。引入产业政策模式还有一个方面的重要考量,那就是通过实施产业政策来促进计划管理部门职能的转换,逐渐缩小指令性计划的作用范围。

   这些政策的制定,突破了传统“大一统”计划经济管理模式,在当时开辟了通过直接干预和影响资源配置进行国民经济管理的新模式,较大程度上缩小了计划管理的范围,并对当时新出现的在大量计划经济之外的市场经济活动进行管理和调节。这种产业政策的国民经济管理模式作为当时各方都能接受的方案,成为推动计划经济体制向市场经济机制转型的重要工具。正如蔡昉(2018)所言,尽管这看似仅仅是对传统计划经济体制的最初突破,但是从某种意义来讲已经可以称之为颠覆性制度创新,甚而可以被认为是中国经济改革的实践。

   由于对市场机制持较为保留的态度,以及计划经济管理模式的惯性,这些政策仍沿用了不少计划经济管理措施,是产业计划管理与选择性产业政策的混合产物。但从总体上看,相对于传统的严格计划管理体制,采用产业政策进行调控大为放松了对经济主体的控制,扩大了地方和企业的经济决策权,激发了经济主体的活力,促进了产业与经济的发展。


四、市场经济体制改革与产业政策的发展(1994-2001年)

  

进入1990年代,中国经济快速发展,产业结构变动速度加快,经济体制改革进程加快。1992年10月,党的十四大确定建立和完善社会主义市场经济体制。(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《管理世界》 2018年10期
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