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吴其胜:特朗普贸易新政:理念、议程与制约因素

更新时间:2018-08-20 23:46:39
作者: 吴其胜  
特朗普政府表示将以更为强硬的方式打破国外贸易壁垒,为美国企业争取更多的市场准入机会,包括通过威胁退出美韩自贸协定要求韩国取消进口汽车的非关税壁垒,特朗普本人多次在媒体公开攻击加拿大的乳制品供应管理机制,就知识产权保护和技术转移问题启动对中国的“301条款”调查等。在迫使其他国家对美国出口开放市场上,《1974年贸易法》第301条款将成为特朗普政府的有力工具。特朗普政府能够依据该条款的法律授权对外国的贸易壁垒和违反贸易规则的行为进行调查,并对歧视或损害美国出口利益的国家进行报复,包括暂停实施或退出贸易协定、对外国进口商品征收关税或实施配额限制等。该条款是美国在20世纪80年代敲打日本、欧盟、巴西和印度等国开放市场的重要手段,但自1995年以来,美国更多地依WTO的争端解决机制来应对外国市场的开放问题。鉴于对WTO缺乏信心,特朗普政府更倾向于重新援引“301条款”的授权,通过单边施压的方式迫使贸易伙伴在市场开放上做出让步。

   自二战结束以来,美国基于国际战略利益的考虑经常在市场开放上对盟国和战略伙伴国做出不对称的让步,并支持GATT/WTO框架下的最惠国待遇原则。但特朗普政府认为这种单边性的贸易自由化拖累了美国经济,也没有使其他国家向美国对等地开放市场。为此,特朗普政府在推动国外市场开放上更加突出互惠和对等原则,即“如果一国对美国设置了大量的贸易壁垒,美国也应该对该国设置类似的贸易壁垒;如果一国对我们的贸易壁垒很少,我们应该对它设置较少的壁垒”。特朗普本人也多次声称将通过采取贸易保护政策来迫使其他国家降低关税,以实现公平贸易。为了保留通过贸易保护向其他国家进行施压的权利,特朗普政府还分别在2017年上半年的G20和G7财长和央行行长会议上阻挠将“反对保护主义”写入会议公报中。

   (四)重审贸易协定

   特朗普政府认为美国自20世纪80年代末以来签订的多数贸易协定所带 来的结果与预期不符,导致了美国贸易赤字的扩大和美国制造业岗位的大量流失, 因此需要进行重新评估,包括退出或重新谈判“糟糕”的贸易协定, 并通过“强硬”和“聪明”的谈判达成对美国更为有利的贸易协定。为此,特朗普在2017年4月底专门签署行政命令,指示商务部和美国贸易代表办公室(USTR)对美国所签署的贸易协定和与美国存在巨额贸易逆差的WTO成员之间的双边贸易关系进行全面评估,并在2017年8月中旬发起了修订NAFTA规则的首轮谈判。NAFTA谈判所要修改和涵盖的内容,包括强化知识产权保护、 监管规则、政府采购、劳工、环境、数字贸易、国有企业等,也旨在为修改包括美韩自贸协定在内的其他贸易协定提供样板。在2017年12月发布的《国家安全战略报告》中,特朗普政府明确提出要塑造和改革WTO,以确保后者提高裁定“不公平”贸易行为的效率和能力。

   在谈判的方式上,由于认为多边谈判会削弱美国进行讨价还价的能力, 特朗普政府一直表示将通过双边而非多边的方式来为美国企业和工人争取更有利的条款。上任伊始,特朗普即宣布美国将永久性地退出TPP,并指示USTR通过双边贸易谈判的方式来“促进美国产业、保护美国工人和提高美国人的工资”。在退出TPP后,特朗普政府还着手在亚太地区通过与日本、越南等国的双边贸易谈判,取代地区贸易协定。出于对多边谈判的质疑,特朗普及其政策顾问还一度表示希望通过与欧盟成员国双边谈判来取代与欧盟的“跨大西洋贸易与投资伙伴关系”(TTIP)谈判,并对与“脱欧”后的英国之间的双边贸易谈判持积极立场。

  

三  内在矛盾

  

   特朗普政府的贸易政策调整在很大程度上反映了美国传统经济民族主义思潮的回归,包括重视制造业、强调经济主权和更倾向于采取贸易保护政策等。特朗普政府也希望借鉴里根政府时期的“经验”,通过在贸易问题上采取更具进攻性和更加强硬的措施,来维持美国经济的竞争力。虽然特朗普政府的贸易政策在政治上迎合了国内民粹主义的诉求,并受到东北部传统制造业、工会和国会民主党议员的支持,但在逻辑和经验上却存在诸多内在矛盾,这些内在矛盾也将极大地限制其贸易政策议程的推进。

   (一)对贸易逆差和制造业发展关系的错误认知

   在特朗普政府看来,贸易赤字和投资下降尤其是制造业外流是美国经济疲弱的一种表现,需要通过包括贸易政策调整在内的经济改革加以纠正。但经济学的分析表明,一国经常项目下的贸易赤字与其资本项目下的资本盈余是相伴的,与美国存在贸易顺差的国家往往将贸易出口收入投资到美国的不动产、工厂、设备和各种金融资产,其中很多投资并不像债务那样需要偿还。另外,贸易赤字在很多情况下是经济繁荣的一种表现,它意味着一国货币购买力和消费者需求的强劲。事实上,美国经济繁荣时期大多都是贸易赤字迅速增加的时期,美国在20世纪30年代的大部分时间虽然有贸易顺差,但经济却很低迷。

   在制造业问题上,虽然美国当前制造业就业人数占美国就业总人数的比例处在历史低位,但美国的制造业产出却创历史新高。事实上,美国转移到国外的制造业主要是低附加值产业,这也是世界经济一体化背景下各国根据要素禀赋进行国际分工的结果。考虑到美国当前的总体失业率并不高,如果将一些低附加值制造业强行带回美国,将会立刻导致美国劳动力成本的提高,从而迫使企业加强自动化生产的投入来抵消人工成本的上升,并在中长期造成更大的结构性劳动力问题。因此,特朗普的胜选在很大程度上是因为通过允诺将制造业岗位带回美国来获得“锈蚀地带”低收入选民的支持,但其贸易政策的实施可能最终会损害这些选民的利益。

   (二)贸易保护难以消除贸易赤字和重振美国制造业

   特朗普政府希望通过加强贸易执法、提高关税、限制进口和进行双边贸易谈判等方式实现消除贸易逆差和促进制造业投资。虽然这些主张在政治上具有很大吸引力,却无法达到预期目标,甚至会损害美国经济。鉴于贸易赤字主要是由国内私人储蓄、投资、政府开支水平等各种宏观经济因素所决定,如果不解决贸易失衡的根源问题,仅通过缩小对个别国家的贸易逆差并不能实现削减贸易赤字的目标。此外,由于贸易的转移效应,双边安排只能影响贸易赤字的部门与地理分布,但并不能从根本上消除贸易逆差问题。

   为阻止企业外迁,特朗普在上任初期逐个敲打将生产基地转移到国外的美国企业,并威胁通过增加关税、限制进入政府采购名单等方式来惩罚转移工厂的行为。出于获得更多的政府补贴以及在降低公司所得税、放松政府监管等议题上获得特朗普政府支持的需要,一些汽车、家电、玩具企业表示将增加在美国本土的投资或暂缓在国外建厂的计划。但从市场反馈来看,企业的决策依然主要依据生产成本和销售需要来决定投资目的地,特朗普政府很难通过贸易政策阻止美国企业的跨国生产战略。

   (三)与其他经济改革主张的冲突

   基于保守主义“小政府、大市场”的理念,特朗普政府反对政府权力的过度膨胀,主张限制政府对市场的干预,并为此提出改革美国监管体制的计划。 然而,特朗普政府为推动制造业回流和消除贸易逆差而采取的贸易措施,代表了对市场主体的持续性干预,并与其主张的政府监管改革相违背。为减轻企业和消费者负担,特朗普政府通过了旨在削减企业和个人所得税的税收改革方案,但加强贸易救济和提高进口商品关税的贸易政策将会不可避免地推高进口中间品和消费品的价格,进而加重美国企业和消费者的负担。通过财政和税收补贴的方式鼓励企业将海外工厂迁回美国的做法虽然对企业有吸引力,但成本高昂,缺乏可持续性,并且会显著增加地方和联邦政府的财政负担, 这又与特朗普政府削减政府开支的政策目标相矛盾。特朗普政府的一些保护性贸易政策还会扰乱各产业的地区与全球供应链体系,削弱美国企业的国际竞争力,进而不利于实现重振美国制造业的目标。

   特朗普政府采取限制进口和威胁绕过WTO对贸易伙伴实施单边制裁的做法还会招致其他国家的效仿和反制,包括对美国农产品、高技术和高附加值工业品、服务业的进口进行限制,减少对美国商品的依赖等。在此情况下,国际贸易摩擦必将加剧甚至有演化为贸易战的可能,世界经济也必将受到拖累。如果特朗普政府能够专注减税、基础设施建设和监管改革,未来数年美国的经济增速能达到3%~4%,而“一旦发起类似20世纪30年代的贸易战,则会功亏一篑”。因此,虽然美国特定产业能够从贸易保护中获利,但却会使整个美国经济承担高昂代价。

  

四  来自国内的政策制约

  

   鉴于美国宪法赋予总统在外交事务上广泛的权力,以及美国国会在过去一个世纪以来通过立法的方式授予了总统较大的贸易政策制定权,特朗普政府拥有较大的权力和广泛的政策工具来推动其贸易议程的落实,包括退出贸易协定和对进口商品征收高关税等。利益受到损害的美国企业或者地方政府可以通过法院对特朗普的贸易政策进行挑战,也可以向国会施压,要求后者通过新的立法收回对总统的授权或者限制总统的贸易政策权,但这些方式要么耗时较长,要么会面临总统的否决。因此,如果愿意将自身贸易权力发挥到最大化,特朗普政府能够推动其贸易政策议程的落实,国会和最高法院在短期内将很难阻止。然而,从长期来看,特朗普政府的贸易改革仍将面临来自国内民意基础、农业利益集团和其他政策议程的限制。

   (一)缺乏民意支持

   虽然国内民粹主义升温,但美国国内支持对外贸易的民意仍占主流。随着2016年大选期间关于贸易辩论的结束,美国民众对于贸易的态度发生了较大改变,当前大部分美国人对贸易持积极立场。盖洛普在2017年2月初的一项民调显示,72%的受访者认为对外贸易为经济增长提供了机遇,远超过2016年的58%,为冷战结束以来的最高。根据《华尔街日报》和美国全国广播公司新闻网 (NBC News)的民意测验,有43%的美国人认为与外国的自由贸易对美国是有益的(为两家机构自1999年开始进行该项民意测验以来的最高值),认为有损于美国利益的为34%。在2016年,这两项数据分别为27%和43%。为了巩固自身的政治基础,特朗普政府在推动其贸易政策议程上必然要考虑国内主流民众对于国际贸易的态度。尤其是当其贸易政策的负面影响凸显并导致国内舆论进一步反弹时,特朗普政府必将面临更大的舆论压力。

   (二)利益集团的不满

   特朗普政府的贸易新政在很大程度上围绕增强美国制造业基础展开,进而引起了美国农业州的强烈不满。一方面,特朗普政府保护国内制造业的举措会导致外国对美国的农产品进口进行报复性限制,使得美国农场主和农产品企业的利益直接受到损害;另一方面,在国际贸易谈判中,如果特朗普政府在制造业上采取强硬立场,将很难获得其他国家在农产品贸易上做出相应妥协。目前,美国农业利益集团和来自农业州的国会议员已经开始在NAFTA重新谈判、处理与主要贸易伙伴国之间的关系上向特朗普政府施压,要求后者确保农产品出口利益不受损害。鉴于中西部农业州是特朗普在总统大选期间的重要票仓,特朗普政府在采取极端性贸易措施前必然要评估对美国农业出口的影响。

   (三)国会意见分歧

美国国会参众两院目前由支持对外贸易的共和党议员主导,即使对贸易自由化持反对立场的多数民主党议员,也不支持特朗普采取诸如退出NAFTA、抵制WTO、对进口商品全面征收高额关税等极端政策。针对特朗普政府提出的一系列限制进口和弱化多边贸易机制的主张,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:美国史研究 公众号
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