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张成福:政府治理创新与政府治理的新典范:中国政府改革40年

更新时间:2018-07-11 00:53:04
作者: 张成福  
方能有效解决公共问题,有效提供公共服务。如果政府自身的能力与其承担的角色和发挥的作用不相适应,政府便不可能为经济和社会的发展做出贡献。而事实上,能力的欠缺或者不足始终是社会政府体系所面临的突出问题。

   (二)整体的公共利益与局部的、个体的利益

   利益是人们在一定社会条件下生存和发展需要的表现,利益关系是人从事生产和其他社会活动的动机。正是在这个意义上,马克思主义认为“人们所奋斗的一切,都是同他们的利益有关”。政府治理,乃是追求公共利益的国家作用,然在多元利益社会中,始终存在着不同的利益群体,政府亦不是一个同质的集团,在政府体系内部也始终存在着整体的公共利益与部门利益、公共利益与地方利益、个人利益与公共利益的矛盾和冲突。政府改革的许多领域,均涉及利益关系的调整和利益的重新分配。而如何防止利益冲突,尽可能地保障和促进公共利益的实现,均是政府改革关注的核心问题。

   (三)权力的集中和权力的分散

   政府治理体系从纵向上看也是一个经由权力划分和配置所形成的一个多层级控制体系。中央与地方是公共权力的垂直分立,垂直分立事实上也是事务项目的区分,大的原则是由中央与地方各自处理分内的事务项目,归中央的事务,地方不能过问,归地方的事务,中央也不处理。中央管的事务项目较多者,为中央集权制(centralization),地方管的事务项目多者,为地方分权制(decentralization)。我国是单一制的中央集权制国家,地方与中央为代理关系、隶属关系;地方政府是国家机关;中央与地方为行政分治关系;中央与地方存在监督关系,以行政监督为主;在中央集权制国家,如何处理中央与地方的关系,破除本位思考和零和思维,兼顾地方自主或中央统合,发挥中央与地方比较优势和调动中央地方积极性,始终是中国政府面临的改革议题。

   (四)部门分化与整合

   政府体系,从纵向上看,乃是经由专业化分工和职能划分而形成的部门体系。部门化的结果便形成了承担不同公共事务的职能部门,从而行使对不同公共事务的管辖权,展现了功能性政府的特质。部门化的初衷乃在于透过专业化的分工应对政府事务的复杂性,透过工作的专业化(task specialization)来提高政府的效率。唯在现实中,部门化亦导致了许多问题,如权责集中和集权,无法适应变化的需要;部门林立和机构膨胀;本位主义和部门利益;在权责不清情况下,导致相互推诿、相互扯皮;政出多门,不易协调等。因此,功能分制的情况下,政府治理便出现了高成本,缺乏长远观点、缺乏对民众负责等问题。如何使政府成为一个完整的体系,发挥整体的合力,便成为改革的难题之一。

   (五)政府权力的扩张与控制

   在现代社会,行政权的扩张乃成为一个普遍现象。行政权力的扩张,使得政府的自主性大大提高,有利于政务的推行,也能够使政府在经济发展和国家建设上发挥积极主动作用,但与此同时,公共权力亦面临被误用、滥用、失去控制而导致的各种风险。如何既保证政府的权威和自主性,同时防止权力的侵蚀,亦是政府治理的困境与矛盾所在。

   上述矛盾并非政府治理体系中存在的全部结构性矛盾,还有许多其他的矛盾,如行政效率与公平之间的矛盾;政府管制与社会自主与创新之间的矛盾;照章办事与繁文缛节、形式主义、缺乏弹性之间的矛盾等等。政府治理改革与创新,正是解决各种矛盾的过程。

  

三、走向政府治理的新典范:40年政府改革的成就


   中国政府改革,实际上乃是一场社会再造运动,它是在中国社会整体转型的背景下进行的,改革所涉及的范围和内容,已远远超出传统意义上政府自身行政的范围,涉及政府与社会的方方面面。其改革范围之广、幅度和力度之大、涉及的议题之多,已远远超出其他国家行政改革的范畴。改革开放以来,中国共产党和人民政府以极大的自我革命和创新精神,坚定不移推动政府治理的变革,经过40年的改革和发展,一种具有中国特色、不同于传统的、新的政府治理典范正在形成和显现,经济的高速增长和社会的整体性进步,便是这种新治理典范绩效的最好证明。具体而言,40年中国政府治理创新的主要成就(或者新典范的主要特质)在于以下几个方面:

   (一)政府治理的主导价值再确认:人民为中心的政府治理

   新中国历次颁布的宪法均明确申明我国是人民民主的国家,国家的一切权力属于人民,宪法明确规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持与人民的密切关系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”一切国家机关和工作人员都是人民的公仆,这便是共和国的立国精神和价值所在。政府改革四十年,政府治理唯一不变的便是对这种主导价值的不断确认、强化和发展。早在20世纪50年代,邓小平同志明确指出:“工人阶级政党不是把人民群众当作自己的工具,而是更自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具”。党和政府是人民实现其利益的工具,明确指明了政府存在的价值便在于对人民期待的价值的创造。政府治理改革的目的在于废除官僚主义,发展社会主义民主,调动人民的积极性。“三个代表”重要思想以及科学发展观也是以人民的主体性为其核心的。十八大以来,党和政府确立了人民中心的发展观,人民中心的发展观既是指导经济和社会持续健康发展的科学发展观,又是政府治理实践的核心价值观,正如习近平同志所讲的:“中国共产党及其领导的国家是代表最广大人民根本利益的,其一切理论和路线、方针、政策,其一切工作部署和工作安排,都应该来自人民,都应该为人民的利益而制定和实施”,并再次重申“坚持全心全意为人民服务的根本宗旨,实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益,把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作的根本标准……”以人民中心的治理观的确立,标志着政府治理从国家中心主义转向人民中心主义。

   (二)政府治理重心的转移:发展与变革导向的政府治理

   改革开放以来,中国政府面对不断变化了的国际和国内环境以及各种矛盾和挑战,积极主动调整和改变自己的工作重心,形成了以变革和发展为导向的现实主义的治理风格。中国社会的转型,固然是政府与社会双向推动的结果,但政府在整个社会的变革和发展中发挥着积极、主导、催化、推动的作用,展现了创造发展和变革环境,促进经济和社会发展的能力。除了传统的维护秩序和政治社会稳定的角色之外,政府在社会转型和发展中扮演了多重积极的角色:(1)经济和社会变革的代理人(change agent)。中国社会经济和其他领域的变革,均是有计划的变革,而政府始终是变革规划的设计者和推动者;(2)发展共识的建立者和领导者。改革开放开始,面对生存和发展的压力和挑战,中国政府从政治现实主义出发,确立了发展是第一要务,发展是硬道理,发展是谋取解决一切问题的解决之道这一基本共识,并积极创新发展的理念,领导和指导经济和社会事业的发展;(3)制度规则的制定者。任何社会,经济和社会的发展前提是建立有助于促进经济和社会发展的基本条件,即法律制度和规则,所谓有良法则有良治。改革开放以来,适应市场经济和社会的发展变化,中国已经建立起了基本适应社会主义市场经济和社会发展的法律、法规和规则体系,而政府在其中则扮演了程序领导者(procedure leader)的积极角色;(4)发展战略和规划的制定者和执行者。政府透过国民经济和发展规划以及各个领域的专门发展战略和规划,引领经济和社会的发展,使发展更具前瞻性、系统性和协调性;(5)公共产品和服务的生产者和提供者。在大量公共产品和服务领域,公共安全、基础设施以及基础性公共服务,政府不仅仅是直接的投资者,而且是直接的生产者和提供者,这不仅为经济和社会的发展创造了良好的条件,也直接促进了经济的发展,增进了民生,保障了公民的基本权益。生产力的巨大进步,综合国力的提升,国民生活水平的改善,实际上与政府的积极作用密不可分。

   (三)市场化改革和亲市场的政府治理

   市场化改革,即承认和保护个人和企业对经济利益的追求,重视市场的作用,发挥市场在资源配置过程中的决定性作用,是40年中国改革的主要实践。中国政府改革也是沿着如何建立起与市场经济相适应的政府治理体制这一主线来进行的,政府与市场关系的变革乃是核心,这突出表现在政府职能的调整。经过40年的改革,政府职能体系不断优化,基本上建立了与市场经济体制相适应的职能体系,建立了亲市场的政府治理。这主要表现在:(1)明确了政府职能转变的基本方向,即政府职能向创造良好的发展环境,提供优质公共服务,维护社会公平正义,既能够发挥我国社会主义政治制度的优势,又能运用市场激发经济的活力;(2)初步解决了政府职能的错位问题。市场在资源配置过程中的作用得到了体现;推动了市场的开放和公平的准入;放开市场价格,价格关系得到初步理顺,使得价格能够真实反映市场需求,重视价格机制对市场的调节作用;(3)政府职能实现的方式发生了转变。对经济社会事务的治理从传统的行政命令、直接干预转变为经济手段和宏观控制,既发挥国家发展规划的战略导向作用,综合运用财政、税收、投资、金融等政策手段促进发展方式的转变;(4)适应社会主要矛盾的变化。政府职能的重点领域逐步转向向全体人民提供统一、均等的公共服务。当然,政府职能的转变充满了各种矛盾和冲突,这一转变过程刚刚开始。政府与市场的关系永远是动态的、非均衡的。

   (四)权力结构的调整与分权协同的政府治理

政府治理,并非是政府单方面行使权力的过程,而是政府与企业、政府与社会、中央与地方之间有机互动和相互作用的过程。国家的优良治理和社会的有效治理乃是建立在负责任的政府、有活力的企业、有生命力的社会组织三大部门协力关系之上的。中国传统治理模式最显著的特征在于高度的集权,其弊端在于抑制国家、地方、企业、社会的积极性、创造性,最终导致整个国家缺乏活力,缺乏效率。中国社会的变革,正是从农村开始,下放权力,使农民有了经营自主权,极大调动了广大农民的积极性,解放生产力。自此以后,调整权力结构,实行分权化改革始终是中国政府治理变革的主线之一。中国政府改革40年,其成果之一便是透过权力结构的调整,形成了一个分权协同治理的基本格局。具体而言:(1)赋权企业。改变了传统的政府直接管理国有企业的方式,推进政企分开,实现了所有权和经营权的分离,确立了国有企业在市场经济中的主体地位。企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体。同时,从战略上调整国有经济布局和结构,进行了国有大型企业的股份制和公司制改造,逐步建立起了同社会主义市场经济相适应的国有资产监督和管理体系,改革的结果,使得国有经济取得了较快发展,也大大增强了国有企业的市场竞争能力;(2)赋权社会。坚持政事分开,管办分离的原则,积极推进事业单位的分类改革,激发了事业单位的活力。承认社会组织作为社会治理主体之一的地位,透过政府购买服务的方式,积极促进社会组织的健康发展;(3)赋权地方政府。透过经济性和行政性分权,特别是财政分权,使得地方政府支出占政府全部支出的85%,极大地调动了地方政府发展的积极性,也调动了地方政府推动改革的积极性。分权化改革的另一个积极效应在于,在分权治理的框架下,中央政府通过地方局部地区的政策创新试验,探索和总结了经验,然后达成共识,在更大范围和全国推广,这不仅仅有利于政府政策创新能力的提升,而且大大降低了改革过程中可能出现的诸多不确定性和风险。权力结构的调整,最终涉及的是多元利益格局的调整,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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