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龙宗智:监察与司法协调衔接的法规范分析

更新时间:2018-01-17 21:37:34
作者: 龙宗智 (进入专栏)  
级别管辖,是不同层级司法机关的办案分工。根据我国《刑事诉讼法》第二章关于级别管辖的规定,一审刑事案件由基层人民法院管辖;危害国家安全、恐怖活动案件,可能判处无期徒刑、死刑的案件,由中级人民法院管辖。刑事诉讼法规定的是“审判管辖”,虽然并不直接约束侦查管辖,但由于法律所规定的同级移送,实际上要求侦查(调查)机关移送起诉以及检察机关提起公诉,符合级别管辖的法律规定。然而,监察委承担职务犯罪侦查职能后,在级别管辖的协调衔接上可能会出现某种矛盾。因为其前身纪检监察机构的查案能力,主要配置在市以上纪委监察机构,而区、县纪委监察机构的查案能力较弱。监察委成立后,基层检察院的侦查人员转隶,情况会有所改变,但市以上监察委的查案能力更强,加之职务违法犯罪按管理权限查处的相关规定,级别较高或较为重大的案件,仍将放在市以上监察委查办。这就可能产生市监察委乃至省监察委查办的案件,交由下级监察委移送起诉的问题。然而,哪些交由下级移送,哪些直接由本级(主要是地市一级)移送,法律最好能作出适当规定,以便在级别管辖上与司法机关协调衔接。监察法草案第三章规定了监察事项的上级提管、下级送管和指定管辖,却未明确级别管辖,即基层及上级直至最高监察机关各自的管辖范围。也就是说,监察法草案未明确其“本管”,仅仅明确其“移管”,即缺乏级别管辖的基础性规范。这不符合管辖规范应当明确且便于操作的要求。因此,需要借鉴刑事诉讼法对审判管辖的规定对监察法中的各级监察机关的管辖范围作出原则规定,否则,就不便实现管辖和案件移送与司法机关的协调衔接。

   四是地域管辖的协调衔接。监察法草案仅对监察机关按行政区划的设置作出规定,未明确规定职务犯罪案件的地域管辖问题,不利于对此类问题的实践予以规范。因此,如不引用刑事诉讼法的规定,监察法也应当对职务犯罪案件的地域管辖作出规定,同时,还可考虑根据职务犯罪案件管辖的特点,对地域管辖规范作出适当补充或调整。我国《刑事诉讼法》第二十四条、第二十五条规定了地域管辖。地域管辖实行犯罪地管辖为主,居住地管辖为辅的原则。然而,就职务犯罪而言,这一管辖原则应有所变通。因为职务犯罪实行身份管辖,而其主体身份依附于单位,所以实行单位所在地管辖的原则。对此,《人民检察院直接受理立案侦查职务犯罪案件管辖规定》(高检发反贪字[2013]2号)第四条规定:“国家工作人员的职务犯罪案件,由犯罪嫌疑人工作单位所在地的人民检察院管辖;由其他人民检察院管辖更为适宜的,可以由其他人民检察院管辖。”职务犯罪实行工作单位所在地管辖,不是突破犯罪地管辖原则,而是对该原则的一个补充,是特殊类型犯罪实行犯罪地管辖的具体方式的界定。然而,对此,刑事诉讼法未予明确,因此此种管辖的法律依据不足,可以考虑在监察体制改革时通过国家监察法立法对此予以明确。

  

三、立案程序的协调衔接和相关问题

  

   监察制度与刑事诉讼程序制度的衔接,同时涉及检察机关和审判机关对调查(侦查)程序的审查,其中有一个较为突出、需要认真研究的问题,即监察委调查中的刑事立案问题。

   立案是我国刑事诉讼的基本制度。立案即宣告刑事案件成立,由此确立犯罪嫌疑人,并开启侦查程序。立案最为突出的意义,是为强制侦查(调查)提供合法依据。现代各国犯罪调查制度,一般实行强制侦查行为的司法审查和令状主义,并无特别的立案程序,有犯罪发生即进入调查程序,但如果采取对人、对物的强制措施,如拘捕、搜查、扣押、监听等,除紧急情况外,需经司法审批并以司法令状形式实施,即采“随机性侦查发动及强制侦查的令状原则”。在我国刑事侦查程序法制中,为方便打击犯罪,对强制侦查不实行司法审查和令状主义(对长期羁押即逮捕措施的检察审查,性质上属于“准司法审查”),而采取刑事立案制度,经过立案这一程序阶段,强制侦查之门即开启,一切对人、对物的强制措施方可实施,即采取“程序性侦查发动及强制侦查的便宜主义”。因此,立案也是具有中国特色的,除有利打击犯罪外,还是防止滥用强制调查手段,实现犯罪调查中人权保障最基本的措施。

   在改革试点方案中,监察委的调查发动,并不以刑事立案为前提。监察立案与纪委立案协调一致。纪委办案遵循《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》(2017年1月发布),该规则第二十五条规定:“经过初步核实,对存在严重违纪需要追究党纪责任的,应当立案审查。凡报请批准立案的,应当已经掌握部分违纪事实和证据,具备进行审查的条件。”这里所称的立案审查,是纪检立案;立案的条件,是存在严重违纪需要追究党纪责任的。此次国家监察体制改革试点过程中的监察立案,亦非刑事诉讼法意义上的刑事立案,其中既包括对违反政纪的国家工作人员立案,也包括对违纪同时涉嫌犯罪的人员立案。从试点情况看,被监察委立案审查的国家工作人员仅有少量被追究刑事责任。如根据山西省监察制度改革的试点经验材料,全省各级监委成立以来,共处置问题线索6535件,立案2156件,结案1905件,处分1887人,组织处理1191人,移送司法机关5人。[2]据此,在该省经监察立案的人员,移送司法机关追究刑事责任的不到百分之一。[3]

   监察法如何处理立案问题,是立法中的一个重要问题。监察法草案第三十九条规定,监察程序中对“涉嫌存在违法犯罪行为,需要追究法律责任的”,应办理立案手续,即在监察程序中实行立案制度。然而,此处所称的“违法犯罪”并非平常使用该词所特指的违反刑法构成犯罪,而是指职务违法和职务犯罪这两种情况(这种打破平时语用习惯的用词方式可能欠妥)。此处的“追究法律责任”,也非平常人所理解的刑事责任,而是包括职务违法在内的法律责任。这种“违法”与“犯罪”的并列关系,在该条第三款中实已阐明:“立案调查决定应当向被调查人宣布,并通报相关组织。严重违法或者涉嫌犯罪的,应当通知被调查人家属,并向社会公开发布。”而且,在该草案其他条文中使用“违法犯罪”一词,也是既指职务违法,也指职务犯罪。然而,涉嫌违法即构成监察立案条件,同时不专设刑事立案程序,将造成较为明显的程序不协调问题。

   其一,造成国家刑事程序法制的不统一。同为专门性调查并实施强制性措施,监察委以违法嫌疑立案即启动对人和对物的强制手段,而刑事诉讼法上的立案以涉嫌犯罪为条件,只有涉嫌犯罪才能启动专门调查并采取强制性取证手段。我国是强调法制统一性的国家,这种情形在我国应属于较为明显的法治不协调现象。

   其二,未能较适当地兼顾到相当一部分关联案件的立案问题。因监察国家工作人员而适用特别法律规范,其正当合理性依据暂且不论,但还应考虑的是,监察委管辖的案件,包括职务犯罪的关联案件,如行贿案件,并且,一名受贿官员通常牵涉多名行贿人员,此外还有共同实施职务犯罪的非国家工作人员,如其亲友,因此,非国家工作人员的违法犯罪案件应当占比更大。这些人亦仅因涉嫌违法即可被立案并采取强制措施。相比较之下,在其他犯罪中,即使是涉及国家安全、恐怖主义等性质严重的违法犯罪,也必须是涉嫌犯罪才能立案并采取专门调查手段和强制措施。所以,按照监察法草案第三十九条规定的做法,显然妨碍对公民适用法律的平等原则,而且对普通公民尚无犯罪嫌疑即可实施长时间羁押等强制措施,不符合国家强制力使用的比例原则,也不符合行政强制法和刑事诉讼法的基本精神。

   其三,造成某些刑法中规定的制度与刑事诉讼法规定的制度实施的法理障碍。如刑事追诉时效制度,根据我国《刑法》第八十八条,以刑事立案为延长时效的条件。虽然也可以将监察立案视为刑事立案,但毕竟两者适用条件和对象不同,以非刑事立案的监察立案延长刑事追诉时效,在法理上有一定障碍。

   其四,监察法中强制调查措施的区别适用将存在困难。由于监察立案既针对职务违法又针对职务犯罪,违法与犯罪之间的区别缺乏标志和程序节点。笔者注意到,监察法草案所确认的部分强制性措施既针对违法又针对犯罪,但某些措施仅能对涉嫌职务犯罪的被调查人适用,如讯问被调查人、搜查和技术调查措施。然而,如何区分是职务违法或是职务犯罪并确定相应的强制性调查措施,有关规定并未设定相应程序及法律手续,如刑事立案手续。这种情况下,判定特定的调查手段是否违法适用,就缺乏较为客观的标准。这就有可能为办案人员较随意地认定和适用打开方便之门。这显然不符合程序法定原则,也对监察与司法的衔接(尤其是司法对监察取证的合法性审查)带来困难。

   笔者认为,由于纪检、监察合署办公,两方面程序虽有区别,但应相互协调,监察立案以职务违法为启动条件是必要、可行的,但可借鉴纪检规则,进一步明确立案条件,如对职务违法的严重程度作出规定,一般违法可以不立案而直接处理。非国家工作人员不涉及职务违法问题,因此,不能以违法嫌疑对其实施监察立案(非国家人员不构成犯罪的违法行为不由监察委管辖,这一点与国家工作人员不同)。在此基础上,对国家工作人员已涉嫌职务犯罪的案件,以及对于非国家工作人员涉嫌犯罪而应由监察委管辖的案件,适用刑事立案程序。同时,法律还可规定,经过初核,已确认职务犯罪嫌疑,需要追究刑事责任的,可以直接予以刑事立案。在这种情况下,监察立案与刑事立案一步完成。

   实行监察立案与刑事立案的二元制及可合并制度,不但既实现了监察与纪检的协调,又实现了监察与司法的衔接,而且兼顾了国家工作人员与非国家工作人员查处程序的异同,同时使监察法草案中规定的高强度强制调查措施适用有了程序节点及许可标志,可以防止权力滥用,并且,两种立案的区别还为查办案件尤其是监察审讯留出了更大的政策空间,从而有利于查办职务违法和职务犯罪。


四、调查措施的协调衔接

  

   此次国家监察体制改革最具实质性的内容,是将检察机关的职务犯罪侦查权及其机构转隶新设的监察机关。监察法立法则另辟蹊径,将转隶的职务犯罪侦查职能改称职务犯罪调查,同时将职务违法调查也作为调整对象,因此不适用刑事诉讼法而适用监察法。我国刑事诉讼法规定的侦查措施,在监察法草案中则被改作各种调查措施,含讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、通缉等。然而这些调查措施的内容和实施方式与刑事诉讼法对侦查措施的规定并无实质区别。从监察法草案的规定看,实际上基本采用了刑事诉讼法的相关概念,参照了刑事诉讼法规定的内容。

   监察法草案采取避开刑事诉讼法另作规定的做法,虽然可以兼顾职务违法和职务犯罪两方面的调查需要,但由于对这些调查措施,监察机关适用基本没有特别要求,抛开刑事诉讼法单独作出规定,将重复相当一部分刑事诉讼法规范,形成立法不经济,同时,也难以避免规范过于简略及制度不完善。因为我国刑事诉讼法经过几十年实践,并历过两次立法修订,相对比较完善。监察法不是刑事诉讼的专门法律,对相关措施的规范很难像刑事诉讼法规范那样完整。在刑事调查程序中,撇开刑事诉讼法,仅以监察法作为执行依据,在实践中遇到某些问题将会因规范过于简略而无所遵循。

经对比可知,对前列侦查(调查)措施,我国刑事诉讼法对每一项措施都规定了一个小节、多个条款,对适用目的、适用条件、适用对象、适用程序等问题作出了具体要求;监察法对每项措施基本上仅以一个条款,对实施中的主要问题作出规定。以搜查措施为例,刑事诉讼法以一个小节,五个条款,对搜查的目的、对象、相对方义务、有证搜查和免证条件、在场见证、对妇女搜查、笔录制作等作出具体规定。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网
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