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袁刚:政府权力清单公示的着力点在规范权力

更新时间:2018-01-15 20:45:28
作者: 袁刚 (进入专栏)  

  

   “大部制”改革就是精简机构简政放权,“大部制”不是走形式,该简的机构要简,该放的权要下放,要逐渐合并归拢政府部门内部权力体制,对管理幅度和层级进行科学配置,解决程序链条过长和范围宽窄问题,提高办事效率。有些无事无权的冗散机构,该裁撤的就该毫不含糊地裁撤掉。机构改革既打破了旧的行政权力格局,条块重组后,就应马上规范权力、解释权力,明确权力清单。中央《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》指出:分门别类进行全面彻底梳理行政职权,逐项列明设定依据;对没有法定依据的行政职权,应及时取消;依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查;在审查过程中,要广泛听取基层、专家学者和社会公众的意见;公布权力清单,积极推进责任清单。由此我们可以看到:推行权力清单的着力点,就在于规范政府权力,我们应切实按照中央的要求,对部门权力认真进行梳理,将简政放权真正落到实处。

  

   三、以权力清单制止居官乱作为与不作为

  

   公权力的运作没有边界,会导致权力的滥用,政府部门老是设租滥权追求自身利益,会使政府丧失信用,甚至落入“塔西佗陷阱”(Tacitus Trap)。2014年3月18日,习近平总书记在河南省兰考县考察时说到:“古罗马历史学家塔西佗提出了一个理论,说当公权力失去公信力时,无论发表什么言论、无论做什么事,社会都会给以负面评价。这就是塔西佗陷阱” 。习总书记又说:“阳光是最好的防腐剂。权力运行不见阳光,或有选择地见阳光,公信力就无法树立”。清理并公示政府权力清单,把部门权力实实在在全都亮晒在光天化日之下,让公众来监督,是一项意义重大的改革,是树立政府公信力的有力举措,是提升政府治理能力的好办法。

  

   在电子政务迅猛发展的今天,权力清单公示在技术上十分便捷。政府各个部门就所掌公权力的数量和种类全面统计,界定公共权力的运行程序和行使边界,对每一项行政权力编制“权力运行流程图”,亮出权力的运行程序、环节、期限等,以列表清单形式呈现给社会与群众。公示权力清单可让公民们清晰地知道,政府应该提供哪些公共管理和服务,怎样提供这些管理和服务,从而保障公民的合法权利,真正明确主人与公仆的关系,建立阳光政府和信用政府,主动接受社会的监督与制约。在今年7月28日的国务院常务会议上,李克强总理强调:“政府做事要‘言必信、行必果’”;政府收费的‘正面清单’公布要“一张网”全覆盖,“要把其中与公众利益密切相关的内容公布出来,让老百姓明白政府在干什么、该干什么,不该收的费决不能收。”总理说:“这也是打造‘阳光政府’和推进政务公开的题中应有之义”。

  

   给政府权力划定边界发布权力清单,其功效是多方面的,不仅可限制公权力滥用,而且对有权不用、推诿责任的懒政、惰政也提出警告,便于民众来监督居官不为者,防止政府无效空转。中共十八大推出的“八项规定”,给领导干部提出了严要求,持续高压反腐使官场肃然,但改革进入深水区,要啃硬骨头,阻力也骤然加大。既得利益群体对改革多方干扰,政府自身对改革出现隐形阻力,其最突出的表现是:有些地方领导以不作为的形式进行软抵抗,保护部门利益,阻挠放免行政审批权,没有好处费就不办事,推卸责任不作为。

  

   2016年7月27日国务院常务会议上,李克强总理指出:“现在不同地方不仅经济走势在分化,工作也出现了分化。有些地方主动作为,干劲很足,而有些地方却明显不作为、不敢为!”在听取了有关地方和部门就推进重大项目落地审计情况汇报后,总理表示:“要奖惩并举,对主动作为、工作有力的,予以通报表扬,依规将沉淀两年以上的资金收回,并调整使用到积极干事创业的地方去,对不作为、慢作为的,坚决问责”。总理追问: “为什么差不多的项目,有的就推进顺利,有的则资金滞留在那?同样的简政放权措施,为什么有的地方落实不错,而有的地方就落不下去?”并严令立即进行整改。李总理反唇相讥:“有人说,中央简政放权‘放’下去的权力,地方‘接不住’,但我从来没听说哪个地方,要把放下去的权力还给中央啊。还有的说管不过来,我看很多还是不愿作为,只想把权力紧紧攥在手里”。有权有钱有项目却不作为,与滥权乱作为一样,都会严重干扰我国改革事业,拖经济建设的后腿,都是要不得的。李克强总理激愤地表示:“既然戴上了这顶乌纱帽,就要尽最大责任,给老百姓实实在在办点事。为官一任就要造福一方!”对于屡诫不改的,要坚决撤职。李总理在今年7月28日的国务院常务会议上再次强调:要充分利用“互联网+政务”,把更多清单放到网上晒,同时必须健全投诉处理机制,让企业和群众投诉有结果。让权力与责任归口到位,投诉处理责任到人。

  

   不作为、不敢为、慢作为等,都是推卸责任,是有权不用尸位素餐。谨慎使用权力并非不用权力,当领导的不但要善于行使权力,还要敢于使用权力,所以责任清单要明确,重大事项要责任到人,不要挂职兼职一大串,却找不到实际负责任的。我国机构改革进行了近十轮,但不减和尚只撤庙,各个机关都存在大量冗员散官,不干事无实职的副职多如牛毛,甚至有吃空饷的。有些干部不贪不腐,但也不干事不作为,这种人与乱作为或既干事又贪腐的官一样,都是寄生蛀虫。吃人民的饭不给百姓办事,戴顶乌纱帽却不尽责任,不作为或不敢为,当官做老爷,对这样的人,难道不应问责吗?所以我认为,权力清单要具体到人头,某项职责由某人负责,出了问题就找他,不办事或办不了事,就唯他是问。只有责任到人,公示权力清单才能发挥威力,否则,会流于形式走过场。

  

   清理和公示权力责任清单,既要制止为官寻租贪腐乱作为,也要制止居官推诿不作为。冗官散官充斥官场,是成事不足,败事有余。你干事他不干事,他有人事关系升职却比你快,会严重打击勤于工作者的积极性,最后是互相攀比,大家都不干事,造成人浮于事大家都不作为,使政府机关空转。工资照拿例行公事,心不在焉干好干坏一个样,结果是敷衍塞责一件实事也干不了,其危害实不下于贪官污吏。

  

   权力清单既为责任清单,就要既涉事也涉人,既要公示部门权力事项,也要公示机关人员编制,一个萝卜一个坑,竞争上岗,不超编不吃空饷,凡事有人负责,凡权有人担当,有奖有惩,能者上位。对于无事无权无岗的冗散人员,兼职挂名的众多副职,均无一例外地加以公示,凡官员就都不能弃于权力清单之外。你在政府部门当官,干什么事负什么责,要让老百姓都知道,公事公办该找你就能找到你,无事不登三宝殿,你不作为不敢为就退下,让别人来干。能官好官都是干出来的,老百姓心里有一杆称。李克强总理强调:“宁敲金钟一个,不打破鼓三千!”对于无所作为的冗官散官,该裁撤的要坚决裁撤,该转岗的尽快转岗。既要清理权力清单,政府部门就容不下无职无权不干事的冗员,要自理门户,各单位都应扫好自家门前雪,阳光政府不留死角。

  

   通过以上论述,我们看到:权力清单的意涵丰富,其着力点在规范政府权力,是当前深化改革的重要制度举措。随着各级政府及各个政府部门相继公布自身权力清单,权力清单制度已进入实践总结和制度完善阶段。当前改革任务繁钜,经济下行压力增大,简政放权虽搞了好几轮,但收效并不令人滿意。在推行权力清单制度的过程中,搞形式主义走过场的问题还很突出,使权力清单规范政府权力的功效,难以发挥或打了折扣。从整体上看,政府大包大揽管事仍旧太多,权力依然过大,旧的全能政府的体制机制,并未根本改观。中央对简政放权虽重视,但职能部门却打马虎眼,政府行政审批事项仍存量过多,程序依然过于繁琐,清理改进的效果并不理想,有不少单位对权力清单公示仍有抵触。有些政府部门虽经多次精简,却仍旧冗员充斥,群众仍在抱怨其“该放的不放,该管的不管”,落实到每一个官员的权责,依然是不甚明了。

  

   改革是万难的事,权力清单公示因触及诸多利益的藩篱,涉及到一大批人的饭碗,在全国各级政府全面推行,的确有很大的难度。用清单形式上网公示权力,让民众通过手机就能查到,这在技术上已不存在任何问题,打造阳光政府难就难在政府部门及官员的利益纠结。同时,在行政法理上也还需进一步界定,需要人大立法。公示权力清单规范政府和官员的权力,让官员尽责,主管问责,群众监督,的确是行政改革的有力举措,但责任界限如何界定?什么是乱作为,什么是不作为?界限何在,如何规范?有不少问题还值得我们继续探究。这也让我们看到,给权力划定边界绝非轻而易举。但深化改革就是要攻坚克难,且权力清单制度在技术操作层面并不难,难是难在官场利益的割舍,我们相信,只要中央坚持改革开放不动摇,下决心整治官场,权力清单制度是能很好得到贯彻,并能发挥应有的积极作用的。

  

   主要参考文献

  

   《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中共十八届四中全会通过,2014年10月。

   《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》中央办公厅、国务院办公厅印发,2015年3月。

   《中国古代政府机构设置沿革》  袁刚著  黑龙江人民出版社2003年版。

   《当代中国政治制度》 杨凤春著  中国人民大学出版社2014年版。

   《信息化与电子政务》,曾培炎主编,人民出版社2004年版。

  

   (刊发于《经济与管理论从》2017年第4期)

  


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