返回上一页 文章阅读 登录

马岭:关于宪法“监察委员会”一节中各条文的初步思考

更新时间:2017-12-23 23:14:08
作者: 马岭 (进入专栏)  
至少已有53人,“涉及中央军委、原总部单位、原七大军区、军校与研究机构、各个军兵种以及武警部队。”[20]可见军中是有老虎甚至大老虎的,这些老虎是应该打的。问题是谁来打?这么打?笔者认为,可以借鉴中央监察委员会和地方监察委员会的分工模式,省军级以上的军队干部廉洁问题由中央人民监察委员会负责,省军级以下的干部廉洁问题由军事监察委员会负责。[21]

   但这些涉及监察委员会内部的分工问题,可以规定在监察委员会组织法中,宪法只需规定监察委员会体制中有军事监察委员会的设置即可。

   其二,关于军事监察委员会之外的其他专门监察委员会的设置。军事监察委员会之外的其他专门监察委员会是否需要设置?1983年修改两院组织法时,仅仅保留了军事法院和军事检察院,其他的专门法院和检察院则身份不明,在实践中铁路法院和检察院系统与农垦、林业、海事等专门法院和检察院的机构仍然保留了下来,并且一直“不明身份”地运转了二三十年。[22]总体上看,这些专门法院和检察院的设置利少弊多,一方面在短期内能够集中力量打击犯罪,另一方面由于归属行政部门管理,行政干预在所难免,严重妨碍了司法的独立性。不仅如此,这些专门法院和检察院基本上处于监督的真空状态,游离于人大之外——既不由当地人大及其常委会产生,也不对其负责和报告工作,不符合现代法治要求的分工制约机制。2001年中央出台文件要求理顺设在铁路、林区、农垦等系统法院、检察院的管理体制,将其法官和检察官纳入国家司法体系的统一管理中,但由于部门保护主义的干扰,直到2005年,这种强力依附模式才被撕开了一条缝,如在铁路运输检察院进行的铁路体制改革中,一些铁路分局被撤销,基层院的人事、财物和检察业务工作交由上级分院管理。[23]目前保留的专门法院和检察院除了军事法院和检察院之外,还有知识产权法院和海事法院。[24]

   鉴于目前专门法院和检察院的改制方向是大部分都并入普通法院和检察院系统,因此监察委员会内部也以只设军事监察委员会、不设其他专门监察委员会为好,以避免两个婆婆的多头管理,防止部门保护主义形成制度后带来的困扰,破坏监察机关的独立性。

   (三)地方监察委员会需要设几级?

   根据全国人大常委会的试点决定,地方监察委员会应当是三级,即北京、浙江、山西三省市及“所辖县、市、市辖区”均设置监察委员会,与同级“一府两院”并列,形成国家权力体系的又一支纵向之脉。现在大家都认为这是一个已经基本定型的方案-----由各级政府的监察部、各级检察院的相关职能部门以及各级纪委做基础,对这三方面的力量加以整合,形成一个自上而下的完整的监察系统,确实有利于强化监察机关的力量。但笔者认为,一支新的、庞大而强有力的国家权力队伍的崛起,如果缺乏有效的制约机制,也可能导致整个国家权力格局(政体)的失衡,何况叠床架屋是否必要?……因此设省、市、县三级监察委员会的试点模式在全国推开后会产生什么影响,对政治体制改革将起到什么作用,还需要实践加以检验。

   笔者设想,是否可能只在省、自治区、直辖市设立监察委员会,省以下不再设置呢?或者只在省、自治区、直辖市和大城市设立监察委员会,区县级都不再设置?[25]甚至只在中央设置而地方均不设置?这需要对监察委员会的工作量做出评估:在没有区县一级监察委员会的情况下,省、市级监察委员会是否可能完成其对所辖区域公权力人员的监察?这等于把基层监察权上收到省市统一行使,无形中削弱了基层的权力;在没有大城市和区县两级监察委员会的情况下,省级监察委员会是否可能独自完成其对全省公权力人员的监察?这等于把各市县的监察权上收到省统一行使,加强了省的权力;在没有地方各级监察委员会的情况下,中央监察委员会是否可能完成其对全国公权力人员的监察?避免地方保护主义干扰,这等于重新调整中央与地方的部分关系,把各地方的监察权上收到中央统一行使。[26]有关监察权上收后,对基层或下级公权力人员的监察可否借鉴目前纪委系统派驻纪检机构的作法,由上级监察委员会在下级行政区域设置派出机构?或借鉴最高法院在各地设立巡回法庭的模式,在一些地方设立巡回监察委员会?这似乎更符合中国传统政治体制“上”对“下”的监督,与我国的历史文化更为契合,在效果上往往比同级监督更有效。但这些方案的可操作性都需要做进一步的深入研究。

   如果只设中央监察委员会和省级监察委员会,宪法在规定“中华人民共和国设立最高人民监察委员会和省、自治区、直辖市的人民监察委员会”之后,规定“中央人民最高监察委员会领导地方人民监察委员会的监察工作”就可以了,不必再写“上级人民监察委员会领导下级人民监察委员会的监察工作”;如果设中央监察委员会、省级监察委员会和大城市一级的监察委员会,宪法除了规定“中央人民监察委员会领导地方人民监察委员会的监察工作”外,还应规定“上级人民监察委员会领导下级人民监察委员会的监察工作”(即省监察委员会领导市监察委员会);如果只设中央监察委员会,则不存在中央和地方监察委员会的关系问题,规定“中华人民共和国设立人民监察委员会”即可,后面的条款都可以免去。笔者目前倾向于在中央和省、自治区、直辖市两级设立监察委员会。

   建议:“监察委员会”一节用专条分三款规定监察委员会的组织体系,第1款:“中华人民共和国设立最高人民监察委员会和省、自治区、直辖市人民监察委员会以及军事监察委员会。”第2款:“最高人民监察委员会是国家最高监察机关。最高人民监察委员会领导省、自治区、直辖市人民监察委员会和军事监察委员会的监察工作。”第3款:“监察委员会的组织由法律规定。”

  

   四、“监察委员会”的内部体制

   监察委员会内部应该实行合议制还是首长制?

   合议制的特点是集体决定、集体负责,一般适用于议会;首长制的特点是个人决定、个人负责,一般适用于行政机关、军事机关。国务院的监察部作为政府部门,实行的即是首长负责制,但监察部上升为国家的监察委员会(与党的纪委合署并将检察机关反贪反渎预防腐败等部门划归其属下)之后,是否还需要沿用原来的首长制?其权力性质是否仍然是行政权?当监察委员会与国务院、中央军委、最高法院、最高检察院处于平行地位时,它至少不必拘泥于行政机关的首长制,因为它已经从行政机关中脱离;当然它也仍然可能继续沿用首长制,因为和国务院平行的中央军委也是实行的首长制,因此关键还是要考察监察权的特性。

   议会实行的是集体负责制,在充分讨论的基础上作出决定,一人一票,少数服从多数;决定如果错误,将由集体承担责任。由于议员们由民主选举产生,因此在议会行使立法权、重大问题决定权等权力时,合议制有利于集思广益、平衡各方利益。从监察权的性质和特点来看,它主要是对国家机关工作人员行使公权力的行为进行事后监督,这一点与议会“事先”制定规则对有关行为加以约束(立法)明显不同,其权力特点不是集思广益、平衡各方利益,权力人是否违法违纪,法律、政纪已经做出了明确规定,监察部门执行这些法律、政纪即可,这里没有太多讨论的余地,过于强调集思广益还可能因此而影响效率,拖拉延误,导致违法乱纪的现象不能得到即使纠正。但人大除了立法权、任免权、决定权外,还有监督权,这与监察机关的监督功能有相似之处,都是对公权力加以监督,都主要表现为事后监督,……尽管如此,二者还是有明显的不同:人大的监督往往较为宏观,主要针对公权力机关(如一府两院)及高位阶的公权力个人(如国家主席、人大委员长、国务院总理、省长等),既可以监督其权力的合法性也可以监督其权力的合理性;而监察机关的监督一般针对的是普通公务员而非高位阶的公权力人,主要针对个人而非公权力机关,针对的往往是权力的合法性而一般不涉及权力的合理性,等等。因此总体上看,监察权在性质上与人大的民主议事功能有较为明显的差异,人大的合议制并不完全适合监察机关。

   除了议会实行合议制外,法院审理案件实行的也是合议制。合议庭是“世界各国法院最主要的审判组织形式,也是适用最广的审判组织形式”,“各国法院的合议庭一般都实行少数服从多数的原则,即以多数人的意见决定判决”。[27]我国《法院组织法》也明确规定法院审理案件实行合议制。[28]但法官们一般不是民主选举产生,因此合议制在法院并非体现民主性,合议制与司法独立原则相结合是为了慎重起见,以体现司法的理性、正义、公平。监察权具有司法权的一些特点,如它不是自己亲自处理有关行政管理事务,而是对他人行使公权力时是否违法违纪作出决定,它有时采用不告不理的原则,是作为举报人和被举报人之外的第三方来调查处理案件,有一套严格的监察程序,要严格依法办事、依程序办事;但它同时也有许多行政权的特征,如它并非像法院那样只能不告不理,而是也可以主动进行检查、调查,这种主动性与行政机关类似,因此总体上看监察机关与法院主要是“审理”案件以及由此而实行的合议制也有明显的不同。

   各国行政机关基本上都实行首长制,我国亦是。在首长制下首长有组阁权、决定权、领导权。但三者的分量有所不同,其中最核心的应该是决定权,即最后决定是由首长个人拍板还是由集体多数决?如果是前者,基本就可以定性为首长制;如果是后者,基本就可以定性为合议制。而组阁权则相对次要,组阁权主要表现为首长对班子成员的提名权,首长制下的首长都有提名权,但有提名权的不一定都实行首长制,如美国总统对法官也有提名权,但他与法官之间并没有领导与被领导的关系,法官审理的案件总统不能插手,更没有最后拍板权。因此,监察委员会的成员由其主任提名,并不意味着监察委员会就一定实行的是首长制,监察委员会不宜完全像行政机关那样高度集权以追求效率,它的主要职能毕竟是办案,办案追求的是公平公正,特别强调的是法定程序、辩护权,以及办案人员的“合议”。

   我国检察院实行的是合议制还是首长制,从宪法上看并不明确,宪法第132条规定:“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”《人民检察院组织法》第3条规定:“各级人民检察院设检察长一人,副检察长和检察员若干人。检察长统一领导检察院的工作。”“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制,在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”在此宪法和法律没有明确规定检察院办案“实行合议制”,但法律规定检察委员会内部实行民主集中制,即少数服从多数的原则,这是合议制的特征。检察委员会在讨论决定非重大案件(即一般案件)和其他非重大问题(即一般问题)时,如果检察长不同意多数人的决定,应该实行民主集中制,少数服从多数;如果检察长在重大案件和重大问题上不同意多数人的决定,也不能否决,而是“报请本级人民代表大会常务委员会决定”(不是“报请上级人民检察院决定”),人大常委会无疑是一个民主议事机关,实行合议制。可见检察委员会的内部体制虽有首长制的因素(检察长在重大问题上不同意多数人的决定时有延缓决定的权力),但仍然以合议制为主。至于检察长统一“领导”检察院的工作,这似乎更像首长制而非合议制,但此处的“领导”应理解为对检察院“行政管理”工作的领导,而不是对一切工作的领导,不是对办理的案件有决定权,否则“检察委员会”的存在就没有必要了。

笔者认为,监察委员会不应采纳政府的首长制模式,也不宜采用法院的合议制模式(更不宜采用人大的合议制模式),而是应借鉴检察院的准合议制模式,监察委员会在讨论案件时应当像检察院那样,决定一切案件都要经过集体讨论,不能由主任个人说了算。在决定一般案件和一般问题时,应该少数服从多数;在决定重大案件和其他重大问题时,更需要经过集体讨论,当主任与大家意见不一致时,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/107440.html
文章来源:《中国法律评论》2017年第6期
收藏