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刘炜:“民主评议”与岁入汲取:一种国家基础权力的强化逻辑

更新时间:2017-11-27 21:50:18
作者: 刘炜  
29首先,相对议价能力取决于两个方面:民众对统治者所依赖资源的控制程度,以及统治者对民众所依赖资源的控制程度。显然,在国家的政治稳定与经济建设上,初入城市的共产党人仍然有赖于私营工商业者的支持,在经济领域的相对议价能力并不显著。其次,贴现率的高低则反映了统治者对当期的税收总额是出于短期还是长期考量。一般来说,军事冲突是导致高贴现率的重要原因。解放战争与抗美援朝需要巨大的军费开支,加上近千万脱产的留用人员亟待养活,这些“刚性”约束无不迫使共产党人在城市中以“量出为入”的方式大力征税,造成了新中国成立初期居高不下的税收贴现率。相对不强的议价能力与相对较高的贴现率无疑都加剧了征收的阻力,并且,在短时间内这一境况难以改变。所以,为了最终掌控城市经济,如何通过国家税务系统以外的方式,尽可能降低交易费用,就成为彼时新政权岁入汲取的唯一可行之道。作为国家基础权力的另一种强化逻辑,“民主评议”的征收动员方式应运而生,并被广泛应用到几乎所有城市的征收工作之中。那么,这种有别于西方现代国家的征收制度,如何使尚不熟稔城市经济的共产党人既完成了岁入任务又实现了资源掌控的呢?

   作为传统的北方经济重镇,天津在新中国成立初期不仅担负了巨额的岁入任务,而且一度被视为“民主评议”制度的实践范例,向全国推广。所以,为了详细说明“民主评议”的运作机制及其影响,本文将以天津工商业税的征收为例,重点解释以下三个方面:第一,“民主评议”的历史背景与制度渊源:在何种社会情境下,征收人最终会选择“民主评议”这一岁入动员方式,并统一运用到城市征收工作之中;第二,“民主评议”的微观基础与功能替代:在国家税务系统缺位的情况下,征收人如何将原本国家与社会之间的议价关系转化为征收对象之间的议价关系,而互为攻守的各类经营户又在何种意义上扮演了征收人与征收对象的双重角色;第三,作为“民主评议”重要产物的税收国家建设:在完成艰巨岁入任务的同时,征收人又如何依靠“民主评议”制度进一步扩大岁入来源,并逐步掌握了经营户账目,为日后的依率计征奠定了基础。

  

   二、“民主评议”的背景、机制及其社会影响:天津工商业税的征收

   当历史的时针回拨到新中国建立的前一年,平津战役的打响,使共产党人成功叩开了天津的大门。彼时虽然战事吃紧,亟须岁入,但初入大城市的接管政府,却未能在课征1948年下半年的税收时如愿收取足额的工商业税。令人意想不到的是,在之后的三年间,天津市地方政府不但实现了岁入的连年成倍增长,而且逐渐掌控了城市经济。不得不说,新中国成立初期的城市税收工作得以顺利开展,在很大程度上还是有赖于“民主评议”制度。

   (一) “民主评议”的历史背景与制度渊源

   解放战争的全面胜利不仅应归功于军事战线上的指挥与搏杀,而且也离不开经济战线上的运筹与动员。1949年在上海召开的财政经济会议上,时任中央财经委员会主任的陈云明确指出:“作战费和六百多万脱产人员的费用,很大部分是依靠发行钞票来解决的。到七月底,人民币的发行总额为二千八百亿元”30。然而,人民币的大量发行势必引发贬值的压力。至1950年1月,人民币已累计发行4万1千亿元之多,可兑换的小米总量却从半年前的214亿斤骤降到49亿斤。不但如此,随着解放区的范围逐步扩大,全国脱产人员已突破九百万人,同时军费标准又提高至每人每年超过4千斤小米,仅仅这两项支出就占到全国财政预算的六成左右。面对这一严峻的经济形势,“多收税少发钞票,还是少收税多发钞票”一度成为当时中央财经工作的核心问题。如陈云所言:“收税和发钞这两者比较,在可能限度内,多收一点税,比多发钞票,为害较小”31。毛泽东对增加税收的议案也表示支持。所以,“税收任务的完成,不仅是个财政任务和经济任务,而且是个严重的政治任务”32。

   为了吸取国民政府因仰赖银行借款而导致严重超发货币的教训,在制订1950年预算时,中央规定租税收入必须占到全年岁入的75%左右。征税虽然有助于人民银行快速回笼货币,并且逐月增高的作战费与留用人员的生活费也得到了一定的落实,但生计的重担终究还是压在了纳税人身上。显然,当时的公粮征收已达致小农经济所能负荷的上限——“全国农民平均负担占其农业收入的19%强,而老解放区则占其农业总收入的21%”33。在乡村已无“财政潜力”可挖的情况下,新占领的城市就成为彼时共产党人的重要税源地。1949年年底召开的第一届全国税务会议规定1950年城市需要负担财政总收入的42.21%。根据此项决议,1949年全国城市工商业税仅占农业税的34.02%,1950年该比例就陡增至109.3%,而1951年更是达到185.3%。34据估计,“(东北解放前——笔者注)工商税在国民党时代只有8000万大洋,我们(1950年——笔者注)合2亿8000万大洋”35。作为南北两大经济重镇,上海与天津分别负担关内总税收的37.63%和13.1%。就天津税务而言,仅1949年共征收税额折实465091762斤小米,超过1946年至1948年国民党统治时期三年税收总额的4.25%。361950年天津税额折实15亿6800斤小米,超过原预算106.38%,高出1949年约2.4倍。1952年天津税收收入又在1949年的基础上增加了8倍多。不仅如此,1949年到1952年天津四年财政总收入的74.7%上缴中央。37并且,天津工商业税又从1949年的175万元(新币)猛增到1950年的6027万元(新币)。38根据南开大学经济研究所对1949年9月与1950年9月(工商税收缴纳月份)小米零售价格的统计,依此折实后,1950年天津工商业税额大约是1949年的5倍。39鼎革之后,考虑到城市经济尚在恢复之中,如此的税收贴现率不可谓不高。

   一方面,庞大的私营工商户群体成了重税的课征对象;然而,另一方面,当时还未熟悉城市经济但要依靠城市经济的共产党人又亟须团结广大的民族工商业者。1949年4月,为了进一步缓和新解放城市中的阶级矛盾,稳定与提高经济生产,时任中共中央书记处书记的刘少奇受中央委托,赶赴天津,重申了“公私兼顾、劳资两利”的政策意涵。他坦言道:“中国共产党有这力量,可以随时随地将资本家的剥削废除,但是却不能这样做……在劳资两利的条件下,还让资本家存在和发展几十年”,因为中国经济“只有10%是进步的工业,其中一部分是国营的,一部分是资本家的……把消费的城市变成生产的城市,资本家是有其作用的”。40仅就天津工业而言,从1949年至1951年,私营工厂户数占工厂总户数的比例一直维持在95%以上,而总产值也都占到6成左右。41另外,根据以往的历史经验,共产党人也清醒地意识到现阶段“要使资本家有利可图,不要怕资本家得利……(因为)工人办合作社是办不好的”42。在当时的共产党人看来,私营工商户不仅具有可观的经济体量,而且仍然掌握着部分先进的生产技术与管理体系。所以,短时间内,接管政府在发展城市生产的同时,还不能完全驾驭工商业经济。

   在城市税收上相对较高的贴现率,以及在经济资源上并不显著的相对议价能力,无不加大了共产党人的征税难度。在这两项短期内无法改变的刚性约束下,征税人只得寻求能最大限度节约交易费用的税收方式。然而,新中国成立之初,城市税务系统还很不健全。在紧迫而繁重的税收任务面前,对税务人员的招募与培训也缓不济急。1949年年初,天津所有的税务机关共有工作人员901人,其中尚不熟悉城市会计账目的老区干部为221人,学生有93人,能熟练参与税收工作的仅有587人。43到1949年年底,天津的私营工商纳税户已达44024户,且大多账目不清。44从查账效率来看,分局干部“突击一个商号的假账,普遍要集合十人以上的力量”,即使“集中了对查账有经验的干部,仅仅查了法商电力、启新、永利、开滦等四大户的帐,查了两个多月”,难免力所不逮。451950年年初,尽管业务人员数量上升到1308人,但新增人员的“文化程度高低不齐,且参加工作较短,政治水平低,出身复杂”。在1950年上半年的征税中,天津税工干部所完成的查账户数也只占到总纳税户的2.2%46。所以,“对(查账)工作的需要而言,仍感到干部不足……专业化的条件处在突击状态中”47。即使在账册较为“健全”的上海,征税压力依然很大。1950年3月,上海税务人员虽已增至3690人之多,但“仅就工商业纳税户而言,数量比国民政府时代多了近一倍,征税与查账的工作负担越来越重”48。新中国成立初期,新政权未能全面建立起有效的城市税务体系。迟至1952年,“依率计征”式的税收制度才逐步向全国城市推广。

   从1949年到1951年间,为了尽量克服既有税务体系的不足,同时又能完成颇为棘手的工商税收任务,共产党人着手在城市中推行一套“民主评议”的征收制度。这套制度并非即时首创,早在抗日时期陕甘宁边区的“救国公粮”征收中,就已展现了它的雏形。1941年皖南事变后,原本占到边区岁入七成至八成的外援收入,如“中央协款,八路军军饷和国外华侨、后方进步人士捐款”等,全部停发停汇。49为了补足这部分巨额财源,共产党人不得不在边区大力征收20万石“救国公粮”,是前一年公粮任务的2.2倍。虽然“救国公粮只是临时性质”50,但在动员与课征这一“临时性”重赋时,征收人却遇到了和之后征收工商业税相似的困境——“在抗战的最初几年,边区政府对陕甘宁边区人口、土地、粮食收获量等经济数据实际上都不甚了了”,并且“对于政治动员本身,农民也会觉得厌烦”。51换言之,繁重的征收任务同样是建立在高昂的“度量岁入来源的费用”与“议价费用”之上。值此之际,有人提出:“征收公粮不仅是政府的事,也是人民的事,政府可以根据调查提出数目,然而,还必须民众自己讨论民主的决定”。52由此,共产党人转换了征粮思路,将公粮数目分配到县、区、乡各个层级的参议会、村民大会,组织农民广泛参与讨论和评议。在“不怕重,只怕不公平”的思想引导下,将征粮评议的对象范围从过去常被“抓大头,揪目标”的地主和富农,进一步扩展到九成以上的农民。这种征粮评议的“民主化”,不但便于干部们预先设定“理想”的公粮总数,又能将具体份额交由农民自己公平讨论,免去了诸多的征收成本。最终,“救国公粮”的征缴工作的确得到了落实。不仅如此,这种评议方法还被共产党人普遍沿用到土改时期的乡村税收工作之中。53

那么,在征粮中得到有效实践的“民主化”评议方法,能否在工商业税的征缴中起作用呢?相比于农业经济,彼时的共产党人显然更不熟悉工商业经济,也更缺乏相应的城市税务人才。在1947年6月的华北财政经济会议上,与会的中共干部一致认为,“民主评议”的征税方式“由政府规定税款总额,而由商人自己民主讨论……既免调查麻烦,且较公平合理,这个经验可供各地参考”54。然而,征税人在实践中发现:虽不必再疲于调查,但“有影响力的工商业者有可能影响评议而少缴税,无影响力的则要多缴税”55。为了扭转这种不公平的偏向,等到1947年下半年石家庄、济南等中、小城市相继解放后,共产党人对“民主评议”方法又做了进一步的调整。当时,城市“工商业税”包括货物出厂税、营业税和所得税,“征收方法采取(一)规定某一时期全市应纳工商税总额;(二)由城市税收机关会同市工商业联合会把这一税额分摊到各行业;(三)再在各业范围内把税额分摊到各户”56。调整后的“民主评议”方法更强调税务机关在征收过程中的协调作用,在一定程度上解决了大行业或大工商户影响下的“畸重畸轻”现象。“民主评议”的成功试点,获得了后来担任财政部部长的薄一波的肯定,并决定将其运用到大城市的税收工作之中。1949年下半年,天津税务系统组织了97.9%的已登记工商业户参与“民主评议”。此后,自1950年1月起,“民主评议”作为最主要的征税方式,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《开放时代》2017.6
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