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胡锦光:如何推进我国合宪性审查工作?

更新时间:2017-10-20 09:14:55
作者: 胡锦光  
并不具有宪法上的独立地位,与我国的人民代表大会制度相符合。

   该宪法委员会不同于法国的宪法委员会,法国宪法委员会是独立于立法机关、行政机关及司法机关之外的机构,未来我国所要设立的宪法委员会是在全国人大之内作为协助全国人大和全国人大常委会进行合宪性审查的专门委员会性质的机构。宪法委员会专门协助宪法监督机关进行工作,全国人大其他专门委员会可以集中精力专司其职,同时又保证了宪法的统一性。

   全国人大常委会法工委在备案审查过程中,如果发现被审查的规范性法律文件存在与宪法不一致的可能时,提交宪法委员会进行合宪性审查,两者的分工非常清晰,即宪法委员会对规范性法律文件进行合宪性审查工作,全国人大常委会法工委对规范性法律文件进行合法性审查工作。

  

   限定启动合宪性审查程序的主体资格

   从世界各国合宪性审查体制下所赋予启动合宪性审查程序主体资格中可以看出,其通常体现了以下两大理念:

   第一,宪法权利救济的理念。美国型的司法审查、德国型的具体案件审查和宪法诉愿、法国型的具体案件审查、台湾地区的类似德国型的宪法诉愿均是如此。只有当法律实施以后,实际形成案件,或者说是特定当事人的宪法权利受到了实际侵害时,在普通法律诉讼中,或者在普通法律诉讼结束以后,由案件的当事人启动违宪审查程序,作为宪法权利救济的途径和手段。

   无论是赋予审理案件的法院启动合宪性审查程序的主体资格,还是赋予案件当事人启动合宪性审查程序的主体资格,其目的均在于为宪法权利的实际受害人提供宪法救济。

   第二,保障宪法秩序的理念。在法律生效之前,或者在法律实施以后的一段时间内,在未发生案件的情况下,可以由特定的领导人或者国家机关启动合宪性审查程序。德国型之抽象原则审查、法国型之预防性审查和抽象原则审查,其直接目的均在于保障宪法秩序,但实际上达到了保障公民宪法权利的客观效果。

   依据立法法第99条第2款的规定,在我国,所有的社会主体有权在不附加任何条件的情况下,均有资格向全国人大常委会提出合宪性审查建议。为什么需要将启动合宪性审查程序的主体资格赋予上述如此广泛的主体呢?换言之,这些主体为什么要获得启动合宪性审查程序的主体资格?

   我国立法法第99条第2款关于启动合宪性审查主体资格的规定,既未体现“私权救济”的理念,也未体现“保障宪法秩序”的理念,而是按照人民监督政府的“政治监督”理念。从政治理论上,近代以来奉行人民主权原理,国家权力属于人民,人民应当监督政府。但这一政治理论必须转化为具有可操作的合宪性审查制度下的监督制度。

   在众所周知的“孙志刚案”中,三博士和五教授依据立法法第99条第2款的规定以公民身份向全国人大常委会启动合宪性审查;69名教授以公民的身份以劳动教养制度违反宪法为由向全国人大常委会启动合宪性审查。

   此外,还有其他类似的以公民身份启动的案例。但这些公民在向全国人大常委会启动合宪性审查之后,似“泥牛入海”无消息。对于公民启动合宪性审查程序,全国人大常委会法工委之法规备案审查工作室并没有公开受理和处理。究其原因,因立法法所规定的启动主体资格的过度宽泛,并没有设定任何限制条件,若公开受理、处理其中一起即成范例,而完全可能涌现不计其数的启动合宪性审查程序之高潮。

   法国之所以未采纳欧洲其他国家所保留的普通法律案件当事人在穷尽法律救济之后向宪法法院启动合宪性审查的做法,其主要原因是认为,欧洲其他国家这一做法的缺陷是,由于启动主体资格和条件过宽,使得案件太多,宪法法院根本无力审结当年启动的案件,因日积月累,宪法法院只能审理七、八年前的案件,致使宪法法院的审查活动丧失了现实功能。而根据欧洲其他国家的统计,事实上,在公民个人启动合宪性审查程序的案件中只有大约5%的部分才能实际进入宪法法院的实质审查阶段。

   在欧洲国家宪法法院审查制下,宪法及宪法法院法对公民个人启动合宪性审查程序规定了严格的资格和条件,即便如此,宪法法院仍不堪重负。依欧洲国家的经验,在立法法对于公民个人启动合宪性审查程序未规定任何资格和条件限制的情况下,全国人大常委会又如何应对“汹涌”而来的公民个人启动?因此,在制度设计上,任何社会主体都有资格启动合宪性审查程序,而事实上,则必然演变成为任何社会主体都不可以启动的结局。

   笔者认为,我国有权提出合宪性审查建议的资格只应当赋予以下主体:

   1、审理案件的法院。法院的基本职能是通过审理案件,裁判纠纷,给案件当事人提供权利救济。法院在查明案件事实的基础上,必须选择一个恰当的法律规范作为裁判依据。在选择适用法律规范时,案件当事人认为该法律规范违反宪法,而向法院提出异议,或者审理案件的法院认为该法律规范违反宪法,如果直接适用该法律规范作出裁判,则可能侵犯当事人的宪法权利时,法院有必要向拥有违宪审查权的全国人大常委会提出审查建议。

   如此,才能保证法院裁判的合宪性及彻底完成解决纠纷之司法裁判功能。如果法院自身都认为所选择适用的法律规范存在违反宪法的可能性,而又直接依据该法律规范作出裁判,该裁判只能是表面上对纠纷作出了判断,而实际上纠纷并没有解决。

   任何一个法院在审理案件时都有可能遇到上述情形,因此,应当赋予所有的法院向全国人大常委会提出合宪性审查建议的资格。法院在当事人对选择适用的法律规范的合宪性提出的异议并予以认同,或者自身认为作为该案件裁判依据的法律规范存在合宪性疑义时,先裁定中止诉讼,再提请全国人大常委会审查。待全国人大常委会经过审查得出结论以后,再恢复诉讼,作出裁判。

   法院以外的其他国家机关并不审理具体案件,并不需要为当事人提供救济,而为了维持宪法秩序已经赋予其最高国家机关提请全国人大常委会审查的主体资格。因此,赋予这些国家机关启动合宪性审查程序主体资格,实无必要。

   2、案件当事人。案件当事人应当有权在诉讼过程中,向审理案件的法院提出所选择适用的法律规范的合宪性异议。如果法院同意当事人的异议,即向全国人大常委会提出审查建议。反之,如果法院不同意当事人的异议,认为所选择适用的法律规范符合宪法,则直接依据该法律规范作出裁判。

   在此情况下,本着权利救济的理念,应当赋予当事人在法院裁判作出以后向全国人大常委会提出审查建议的主体资格。赋予案件当事人质疑法律规范违反宪法的资格,是作为当事人的救济权利而设定的,因此,其资格只限于与案件有利害关系的当事人。“利害关系”应当包括与案件有法律上的利害关系及结果上的利害关系。按照这一标准,有资格提出异议的当事人应当包括原告、被告、有独立诉讼请求权的第三人和无独立诉讼请求权的第三人。

   除此之外的其他社会主体即使认为法律规范可能与宪法相抵触,也不得向法院提出异议。换言之,法院只能依据案件当事人所提出的异议,才能对法律规范的合宪性确定自己的意见。

   案件当事人向全国人大常委会直接提出审查建议必须具备以下条件:

   (1)宪法权利的实际受害人。法院如果适用了违反宪法的法律规范,则必然侵犯了当事人的宪法权利。作为宪法救济的手段,当事人应当具有挑战该法律规范的主体资格。当事人以外的其他社会主体,其宪法权利并未受到实际侵害,因此,没有必要赋予其挑战法律规范的主体资格。

   (2)穷尽法律救济。依据公权力的公定力原理,法律依照法定程序制定以后,虽然存在合宪与违宪两种可能性,为保证公共利益的实现,推定该法律合宪。在违宪审查机关撤销该法律之前,该法律是合宪有效的。法律依据宪法而制定,在法律制定以后,宪法的理念、基本原则、规范内涵隐含在法律之中,法律的适用实际上意味着是宪法的适用。

   同理,法律权利是宪法权利的具体化,法律权利受到了保护意味着宪法权利受到了保护;法律权利获得了救济也就意味着宪法权利获得了救济。在法律的合宪性未受到挑战的情况下,适用法律予当事人的法律权利以法律救济,实际上意味着当事人的宪法权利获得了救济。

   因此,只有在当事人穷尽法律救济之后,仍然认为自己的宪法权利受到了侵犯,即因法律违反了宪法,适用违反宪法的法律,必须予当事人以宪法救济的权利而保护自己的宪法权利。换言之,当事人只有在法院作出终审裁判之后,认为法院裁判所依据的法律违反了宪法,才可以向全国人大常委会直接提出合宪性审查建议。

   (3)只限于对法律文件的合宪性提出审查建议。全国人大常委会只对法律文件的合宪性进行审查,而并不审理具体案件。因此,当事人在穷尽法律救济之后,只可以对法院裁判所选择适用的法律规范的合宪性提出审查请求,而不能对法院所审理的具体案件中的当事人之间权利义务纠纷向全国人大常委会提出审理请求。

   (4)法定时效。为了维持社会秩序的稳定性,同时也考虑到全国人大常委会对法律文件审查能力的承受力,依照我国诉讼法上关于诉讼时效的一般规定,以及宪法法院审查制国家的做法,以规定在法院作出终局裁判之日起六个月内提出合宪性审查建议的期限为宜。

   所有的社会主体都有可能成为案件的当事人,但只有在符合上述四个条件的前提下,才具有向全国人大常委会提出合宪性审查建议的资格。

   立法法第99条第2款的规定应当修改如下:“人民法院在审理案件过程中,或者案件当事人在穷尽法律救济之后的六个月内,如果认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”

  

   明确合宪性审查的对象

   目前,关于合宪性审查的对象是分散规定在宪法、立法法、《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》、《司法解释备案审查工作程序》之中。除宪法和立法法之外,其他两个文件是由全国人大常委会委员长会议通过的,其法律性质并不明确。

   因此,急需制定一部专门的《宪法监督法》或者《宪法委员会组织法》,以明确合宪性审查的对象。

  

   审查程序规范化

   目前,关于合宪性审查程序是由立法法、《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》、《司法解释备案审查工作程序》规定的。其关于审查程序的规定缺乏严密性,如启动的条件、受理的形式审查、受理程序、审查原则(如公开审查原则)、审查程序、决定的形式、决定的效力等,均未有明确规定。

   笔者认为,此一程序完全可以参照司法程序进行设计。

  

   明确合宪性审查的方式

   从各国合宪性审查的制度规定看,合宪性审查的方式包括预防性审查,即在法律文件生效前进行审查;原则审查,即在法律文件生效以后发生具体案件前进行审查;具体案件审查,即在法律文件生效以后发生了具体案件的审查。也可以区分为抽象审查和具体案件的审查。前者是在没有发生案件的情况下的审查,后者是在发生具体案件之后的审查。

那么,全国人大常委会对法律文件的合宪性审查,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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