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童之伟:对监察委员会自身的监督制约何以强化

更新时间:2017-07-07 11:19:50
作者: 童之伟 (进入专栏)  
廉政专员定期向行政会议汇报;立法会有权赋予或撤销廉政公署的权力,并要求廉政专员出席立法会会议,解答有关廉政公署的政策及经费的问题;调查权和检控权(即起诉决定权)分立,调查后检控与否由律政司司长决定;廉政公署受司法监督,行使某些权力前,必须事先获得按司法独立原则运行的法庭的准许;为全面监察廉署本身各方面的工作,行政长官委任社会贤达组成贪污问题谘询委员会、审查贪污举报谘询委员会、防止贪污谘询委员会、社区关系市民谘询委员会等4个谘询委员会深度参与廉署的活动,这些委员会都是由官守和非官守委员混合组成,并由非官守委员出任主席;设独立运作的廉署事宜投诉委员会,监察及复检所有涉及廉署及廉署人员的非刑事投诉,其成员由行政长官委任,包括立法会议员和社会贤达;廉署内部设调查及监察组(L组,单独在异地办公)专责调查涉及廉署人员的违纪行为和贪污指控,以及涉及亷署或其职员的非刑事投诉;所有刑事投诉均须知会律政司司长,由其决定应否由廉政公署或其他执法机构调查,廉署必须就调查结果向律政司司长及审查贪污举报谘询委员会提交报告;接受媒体监督,回应公众对廉署的问责;等等。

   香港廉署的以上监察制衡措施制度都有实质性内容,并非虚应故事。不妨拿负责监察廉署调查工作的审查贪污举报谘询委员会为例看看其组织和职权行使情况。

   香港有关法例规定,该委员会的17名委员由社会各界具有广泛代表性的知名人士组成,行政长官任命;其中13名是非官守委员(社会贤达、民间人士),4名官守当然委员。该委员会的职权首先是听取廉政专员报告以下事项:接获的所有贪污举报及廉署如何处理这些举报;疑犯获廉署保释超过6个月的所有个案;廉署已完成调查的个案;就律政司决定不予检控或警戒的案件,建议应采取的行动;在廉署管辖范围内所作检控的结果及其后的上诉结果;所有历时超过1年或需要动用大量资源的个案调查之进展。

   此外,该委员会还有如下职权:廉政专员须尽早向委员会报告由其授权进行搜查的次数及理由,并解释急需进行搜查的原因;就廉署管辖范围内进行调查所得到的资料,向廉政专员建议哪些资料应送交有关部门、公共机构、其他机构或个别人士;就廉政专员向委员会提出的其他事项,或主动就任何事项提供意见;向行政长官反映任何值得关注的执行处运作或该委员会所面对的任何问题;向行政长官提交年报,内容须向公众发表。

   当地社会舆论和肃贪成效表明,这个委员会起到了应有的作用。

  

二、拓展和利用现行宪制本身设定的监督制约形式


   国家新的监察体制形成后,我国现有的监督制约其它国家机关依法行使职权的路径,几乎都可以用来监督制约监察委员会。

   在我国现行宪制中,将来中央监察委员会所受之常态的监督,在执政党方面中央层级有中共中央及其政治局、政治局常委会和中纪委的监督,地方有本级党委及其常委会和纪委的监督;在国家机构内有从全国人大到地方各级人大及其常委会的监督;还有各级政协的监督。这些监督路径总体来说都是行之有效的,但权威性有高低之分,效用有大小之别。

   至于现有的制约路径,则主要指按《宪法》第135条规定的人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责、互相制约的原则和为实施这一原则而写进《刑事诉讼法》的相应具体规定。毫无疑问,上述所有现行监督制约路径稍加调整后,都可适用于对监察委员会行使职权的监督制约。

   但是,对监察委员会这样位高权重而又直接掌握和运用国家强制力的新型国家机关来说,上述监督制约路径中的具体形式很可能过于简单,需要增加新形式。从总体上说,在我国现行政治法律框架下,可以考虑用以下办法丰富和落实对监察委员会的监督制约:

   1、在层级较高的各级人民代表大会内增设对应的常设机构,对口加强对监察委员会监察工作的监督。

   设在相应级别人大常委会的机构应是专门委员会,可称为监察监督委员会。全国人大现有民族委员会、法律委员会、内务司法委员会等9个专门委员会,加上拟议中的全国人大监察监督委员会,可形成10个专门委员会的格局。

   拟议中的全国人大监察监督委员会受全国人大领导;在全国人大闭会期间,受全国人大常委会领导。依照《全国人民代表大会组织法》确定的原则,拟议中的全国人大监察监督委员会的工作或职责应该是:在全国人大及其常委会的领导下,研究、审议和拟订有关议案。

   拟议中的全国人大监察监督委员会的具体职责可设定为:审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的议案;向全国人大主席团或者全国人大常委会提出属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的议案;审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的中央监察委员会法规和决定,审查省、自治区、直辖市监察委员会的法文件和决定,提出报告;接受全国人大代表关于监察工作的建议、投诉并在必要时予以研究、调查、答复;审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的质询案,听取中央监察委员会对质询案的答复,必要的时候向全国人大主席团或者全国人大常委会提出报告;对属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议,并协助全国人大常委会行使监督权,对有关法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实施的情况,开展执法检查,进行监督;对监察问题进行调查研究,提出建议;等等。

   依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》确立的原则,有条件的地方乡镇以上各级人大应该也能够设立监察监督委员会。

   2、在相应级别的政协也应增设常设专门机构加强对监察委员会监察工作的监督。

   全国政协现设提案委员会、经济委员会、人口资源环境委员会、社会和法制委员会等9个专门委员会。按《中国人民政治协商会议章程》第39条,政协全国委员会常务委员会可以根据工作需要,增设监察监督委员会。拟议中的全国政协监察监督委员会可在常务委员会和主席会议的领导下,组织委员就监察监督方面的问题开展经常性活动,发挥政治协商、民主监督、参政议政的作用。

   全国政协监察监督委员会的职责可设定为:宣传和贯彻宪法、法律关于监察机关及其职权的规定;帮助委员了解监察法制建设的情况,广泛联系委员和各界人士,听取和反映他们对监察体制建设方面的意见和建议;就监察法制建设中的重大问题,通过专题调查、座谈讨论等适当方式,向国家机关及其有关组织提出意见和建议;对全国人大常委会、中央监察委员会委托全国政协讨论的相关法律草案和有关问题进行研究,提出修改意见和建议;与中央监察委员会有关研究机构和省、自治区、直辖市政协监察监督委员会保持工作联系;开展同国外监察组织和监察监督团体的友好往来。

   3、 在《宪法》第135条的框架内落实对监察委员会职权行使行为的制约。

   《宪法》第135条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”这次国家监察体制改革试点,“将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。”“试点地区监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”。

   这也就是说,原来属于检察院的职务犯罪调查权或涉嫌职务犯罪案件的侦查权会随着其行使主体从检察院转移至监察委员会。这没有什么不可以,但问题在于,检察院反贪部门原来行使这些职权时,检察院对犯罪嫌疑人可自己决定逮捕,自己决定是否提起公诉,那么,这些部门或职权划归监察委员会后,到底应由谁行使批捕权和提起公诉决定权。

   笔者注意到,第十二届全国人大常委会第二十五次会议的《决定》规定,在国家监察体制试点地区,监察委员会的贪污贿赂等职务犯罪调查权与起诉决定权是分开的,审查起诉和提起公诉决定权仍然留在检察院。

   这个做法是与国际接轨的,非常好。笔者查阅了亚欧美主要国家的监察资料,获得的总的信息是:在各国反贪腐体制中,职务犯罪调查权(或侦查权)与逮捕权、起诉决定权都考虑到了制衡的需要,通常是由不同性质的公权力机关分别行使的;检察官直接行使调查权和起诉决定权的情况是有的,但除紧急情况外,逮捕往往须经法官批准;由检察官之外的监察人员进行职务犯罪调查,不经法官批准行使逮捕权、绕过检察体系由监察官员直接行使提起公诉决定权的情况,还没有发现过。

   例如,我国法学界比较关注的美国联邦调查局(FBI)或州市警察局,新加坡贪腐活动调查局办理反贪腐案件,都是调查终结后将犯罪嫌疑人的证据材料交给检察官,由检察官审查证据和决定是否起诉。又如,在我们特别关注的香港廉政公署体制下,廉政调查人员行使职权始终处于司法监督下;他们在行使包括逮捕权在内的某些权力前,必须事先获得法庭的准许;是否提起公诉,则必须报律政司审查,由律政司司长做决定。

   由我国新的监察机关前所未有的位高权重的特点所决定,不仅贪污贿赂等职务犯罪调查权(或犯罪侦查权)与批捕权、起诉决定权应分开,而且还应做出其他必要的制度安排,以确保强大的监察权受到有效的制约。这点后文将继续讨论。

   4、公民广泛行使和维护基本权利对监察机关权力的制约。

   将监察机关强大的权力限制在宪法法律范围内,运用其他公权力对其进行制约固然重要,然而,公民运用和维护相应的基本权利同样重要,甚至往往更为重要。运用权力反贪腐,运用权力制约权力,不论在东方还是西方,都是通行数百年甚至几千年的传统套路。单靠运用权力反贪腐和制约权力,失败的例证多,成功的例证少。只有在以权力制约权力之外,普通公民得以依据宪法享有和运用基本权利参与反贪腐和参与制约权力之后,历史才真正翻到了崭新的一页。

   历史地看,自从形成了国家机关行使权力和公民运用基本权利相结合的反贪腐格局,才事实有了消除贪腐的真正利器。同样,有关国家机关较小的政法综合权重若能与公民基本权利结盟,也往往能成为监督或制约强大权力的法宝。甚至众多公民集中运用基本权利产生的能量,有时也能在很大程度上消解甚至平衡强大权力对宪法法律栅栏的冲撞。

   这些基本权利主要是选举权与被选举权,言论出版自由,结社自由,提出批评和建议的权利,提出申诉、控告或者检举的权利,获得律师辩护的权利,维护自己的案子受公开审理的权利,等等。公民(包括作为被监察者的官员)对这些基本权利的享有和运用本身,都包含着对那些超越宪法法律权力的制约。这些基本权利保障得愈真实,超越宪法法律的权力就能被制约得愈实在。

  

三、适应监察委员会特点创制新的监督制约形式

  

   鉴于监察委员会相对于检察院和法院而言位更高、权更重的特点,为防止监察体制改革出现过犹不及的情况,笔者以为应该创制若干新的监督制约形式,用以强化对监察委员会自身的监督。

在适应监察委员会特点创制新的监督制约形式方面,我们或许应该特别强调法权平衡即法定之权各个对称要素的平衡,法权本身是法定全部利益从而归属已定之全部财产的法学存在形式。法权的比例结构是客观的,虽然难以具体度量,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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