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程雪阳:宪法视角下的国有土地使用权续期问题

更新时间:2016-12-02 23:46:21
作者: 程雪阳  
超出基本生活需求的土地使用权部分,需要“自动有偿续期”。有偿续期的期限和价格应该跟外国人在中国拥有的国有土地使用权续期规则一致。

   最后,“自动无偿续期70年”并不意味着国家就不能再对该国有土地使用权收取任何费用。事实上,国家完全可以在“自动无偿续期70年”期间对相关土地以及地上房屋收取不动产税。因为土地出让金和不动产税的性质是不一样的,是两种不同的问题。前者是国家代表全民向具体的土地使用权人收取的土地使用权这一项权利的对价,即国有建设用地使用权这一权利本身的价格。而后者是国家为了给公民提供公共服务和公共设施而征收的税收。当然,是否需要征收这一项税以及具体的税基和税率问题,在决策主体方面,不应由行政机关来决定,而应由全国人大或其常委会通过民主讨论后制定或修改法律来加以落实。而在决策时机方面,是否要征收这一项税种(或类似功能的税种),应当结合未来的土地制度改革具体进展来决定,不宜笼而统之地予以回答。

   依照笔者的见解,如果集体土地上的房屋(包括商品房)届时也可以自由交易了,公民有自由选择在国有建设用地或集体建设用地上购买房屋和土地使用权的权利,那么作为主权者的国家可以要求公民缴纳不动产持有税,作为国有土地所有权人的国家也可以要求公民缴纳相应的土地出让金。不过,如果70年免费续期届满之后,集体土地上的房屋依然被称作是“小产权房”而严厉禁止,国家还是在垄断住宅建设用地使用权一级市场,那就不能征收不动产持有税或功能相似税。

   具体理由是,我国在过去20多年间所建立和发展的“建设用地一级市场”,一直都是由国家来垄断的,由此不仅导致了国有建设用地使用权价格奇高,而且还导致了不动产持有税实际上已经被隐形的包含到了这种垄断价格之中了。在这一问题上,我们需要看到,当第10条第4款规定“土地的使用权可以依照法律的规定进行转让”时,其指的是“国有土地使用权”和“集体土地使用权”都可以依法转让,而不是说只有国有土地才可以依法转让。现行《城市房地产法》和《土地管理法》所确立的“农村集体土地原则上只能用于农业建设,集体建设用地原则上不得在土地市场上流通”等原则,是有违宪嫌疑的。[10]

  

四、对反对意见的回应

   在现有的讨论中,对于“70年无偿续期”方案,主要有四种反对意见。为了更好地分析和论证国有建设用地使用权续期问题,我们还需要对这些反对和批评意见进行细致地回应。

   第一种批评意见认为,无偿续期会导致“国有土地所有权虚化”和国有资产的流失,比如在理论界,有学者认为,“土地使用权物无偿无限期续期就相当于个人对土地占有的永久化,本质上就是土地私有化。而土地公有制是中国特色社会主义的制度基础和基本标志,在这一点上的任何妥协都会动摇中国共产党的执政基础。” [11]而在实践方面,温州市国土局相关人员在接受记者采访时就表示无偿续期不可能,因为这“会造成国有资产流失”。[12]

   笔者以为,这种观点是片面的。不过,其主要谬误之处不在于立场利益方面,而在于其仅仅看到了“国有土地属于国家所有”这一现实,却没有看到国有土地除了属于国家所有之外,同时也属于全民所有。依照“一定面积内无偿续期70年”这一方案,国家有偿出让土地使用权是对“国家所有权”的落实,而每个公民、每代公民对一定面积的国有土地使用权享有“无偿续期70年的权利”,则是对“全民所有”的落实。这样一来,“自动无偿续期70年”非但不是对国家所有权的侵犯,更不是“国有资产的流失”,而是对“国家所有,即全民所有”这一根本法规定的全面完整地贯彻和落实。

   第二种批评意见认为,“无偿续期70年” 在落实“全民所有”这一宪法要求上不够彻底,“永久无偿续期”才是更好地处理方案。[13]笔者认为,这种批评意见不宜采纳,原因主要有以下几个方面。

   首先,在过去20多年间,公民购买的是不同期限(20年、30年、50年、70年)的国有土地使用权,如果全部永久无偿续期,那会造成公民内部的不公平;其次,公民不能因为购买了一定期限的国有土地使用权,所以就永久的拥有了这块土地的使用权,这样确实会导致“国有资产流失”和国家所有权的虚化;最后,“全民所有”意味着不仅当下活着的这几代公民有参与行使国家所有权的权利,而且意味着未来的子孙后代也应该有这一项权利。如果这一代人永久无偿续期的话,那就会剥夺或侵犯未来子孙的权利,因为土地和空间资源毕竟是有限的,而且作为个体的公民如果已经因为死亡而丧失了公民身份和权利能力,却还在享有这项无偿续期的权利,那也是无法自圆其说的。

   其次,“国有建设用地使用权无偿续期70年”这一方案并不违背 “有恒产才有恒心”的要求,也不会导致国民对自己的财产权没有安全感和信心。因为这一方案意味着当这一代公民的70年无偿续期期限到了以后,其子孙同样可以将其自己拥有的“70年无偿续期权”用于从祖上继承下来的房产。如此一来,某个家族只要有后嗣延续,其就可以永久地在这块祖宅上自动无偿续期了(70+70+70+……)。不过,诚如上文已经提到地那样,为了公平起见,每个公民都只应当行使一次这样的权利。如果后代子嗣希望把自己的这项权利用来新购买的房产,那么就不能再用于这套房屋了。

   最后,对于那些没有买房的以及买不起房的公民来说,这种方案也并非不公平。虽然这一类公民无法直接行使这项权利,但通过市场化的制度安排,我们是可以确保公民之间的平等权的,比如,上述方案一旦建立,那么我们的法律就应当允许没有或不愿直接行使“国有建设用地70年无偿续期权”的公民,通过市场化的方式自由转让他们的权利,从而确保每个公民和每代公民都可以分享这一权利所带来的财产性利益。要看到,当我们在说,“为了落实全民所有,每个公民和每代公民都应当对国有建设用地使用权享有70年无偿续期权”的时候,这一项权利虽然是有期限的,但却也属于公民的一种合法财产权。既然是财产权,那就是有价值的,就应当允许按照民法的基本原理和规则进行自由流转。

   另外,还要看到,建立一个“70年使用权交易市场”,不仅在于可以保护没有或不愿购买国有土地建设用地使用权的公民的权利,而且还有助于我们更好地发现和形成真正“住宅类国有建设用地使用权”市场价格。当下的“住宅类国有建设用地使用权”虽然也有市场价格,但定价权却垄断在政府手里,参与这项权利竞价的主体也只能是房地产开发商,所以很难说这种价格是“住宅类国有建设用地使用权”价值的真正反映。

   第三种批评意见认为,如果国有建设用地之上的商品房因为各种原因不能使用,那么该商品房之下的国有建设用地使用权自动灭失,然后国家应当立即将该土地使用权无偿收回。更有人主张说,为了防止开发商人为地延长商品房使用年限,法律可以规定强行报废制度——商品房使用一定期限之后,必须强行报废,这样就可以有效地避免土地使用权到期之后,出现“自动续期”的情形。[14]

   这种观点毫无疑问是错误的,其原因在于,没有厘清国有建设用地使用权这一项权利的本质。就土地出让金的本质而言,其不是国家作为土地所有权人收取的土地租金,而是国家有偿转让国有建设用地使用权的权利价金。[15]就权利性质而言,公民从国家那里获得的国有建设用地使用权不是一项租赁权,而是一项独立的物权。这项权利是一项独立的物权,既独立于土地所有权,也独立了土地之上的房屋所有权。虽然这项权利具有一定的期限,但是在合法的期限内,这项物权是不会随着土地所有权或房屋所有权的变化而自动变动的。即便是住宅因为各种原因不能使用甚至灭失,享有该项土地使用权的公民依然可以在其合法使用期限内继续重建住宅。

   当然,就这一项物权的具体性质来说,由于个体公民是“全民”的组成部分,因此个体公民对国有建设用地使用权所享有的“70年无偿续期权利”可以视为是国有土地所有权的自物权或者成员权的组成部分。而“70年无偿续期以外的有偿购买和续期权利”则应当被视为是国有土地所有权之上的他物权组成部分。

   注释:

   [1] “有意的制度模糊”是荷兰学者何•皮特(peter Ho)教授在观察中国土地产权制度时所提出的一个理论。他观察到,中国的土地权属制度存在一定的模糊性,而且这种模糊性是政策制定者故意为之的结果。S恩See Peter Ho, Institutions in Transition: Land Ownership, Property Rights and Social Conflict in China, Oxford University Press, 2005, p.3&13.

   [2] 相关报道可以参见马守敏:《住宅用地使用权期满:提前爆炸的“定时炸弹”》,《人民法院报》2016年5月7日。

   [3] 关于公共信托理论在美国的发展及其在自然资源产权领域适用的研究,Joseph L. Sax, the Public Trust Doctrine in Nature Resource Law: Effective Judicial Intervention, 68 Mich. L. Rev. 471(1969); The Public Trust Doctrine in Natural Resource Law and Management: A Symposium, 14 U.C. DAVIS L. REV. 181 (1980);侯宇:《美国公共信托理论的形成与发展》,《中外法学》2009年第4期。

   [4] “制度性保障理论”最初是由德国法学家卡尔•施密特提出的。相关详细内容可以参见[德]卡尔•施密特:《宪法学说》,刘锋译,上海人民出版社2005年版,第183-185页。

   [5] 相关具体论证可以参见程雪阳:《中国宪法上国家所有的规范含义》,《法学研究》2015年第4期

   [6] 国务院在2004年的《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)中提出,要“探索建立国有土地收益基金,遏制片面追求土地收益的短期行为”。2006年,国务院办公厅发布的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)要求,从2007年1月1日起,土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库,支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排,实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账,专门核算土地出让收入和支出情况。同年12月,财政部在《国有土地使用权出让收支管理办法》(2006年12月31日财综[2006]68号)中要求各地设立“国有土地收益基金”。该基金支出主要用于征地补偿款、被征地农民的社会保障、农业土地开发、农村基础设施建设、城市建设以及土地出让业务费、缴纳新增建设用地有偿使用费、国有土地收益基金支出、城镇廉租住房保障支出以及支付破产或改制国有企业职工安置费用等项目。

   [7] World Health Organization, World Health Statistics 2015, p.44.

[8] 正如一些学者所正确指出地那样,对于国有建设用地使用权续期收费问题,如果我们不能从国家承诺和人民认同的高度进行思考,对“自动续期”的理解和把握就会缺乏根本的方向。换言之,如果我们不能在如此重要的和基本的民生问题上保持清醒的政治头脑,人民的预期就会发生变化,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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