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陈尧:发展型国家模式及其转型

更新时间:2006-07-03 05:57:14
作者: 陈尧  

  这是因为私人公司从个别和短期角度追求利益,如果这些私人利益能够影响国家决策,将使得国家失去自主性而无法客观地从整体的、长远的角度制定政策.。因此,许多发展型国家在政治体制上实行威权主义政治体制,国家超越于各种社会利益之上,严格限制政治参与,取消各种政治权利,从而避免各种社会利益对政府决策的干扰,另一方面往往采取法团主义(corporatism)的利益代理体制来管理社会组织和团体,使社会中有限的利益得到表达。在东亚和拉美的一些国家和地区,由于威权主义体制的盛行,公民社会十分软弱,工资被冻结,压低工业产品的价格从而有利于在国际市场上的竞争,也有利于维护生产秩序。11因此,在东亚经济体系中,公民社会普遍较软弱,而国家则十分强大。

  在发展型理论的早期,国家自主性被认为国家可以向社会强加意志,可以有效压制社会组织和个人,如约翰逊指出“国家的软权威主义特征”是国家自主性的来源。12但是,学者们发现,国家并不是以专制权力来实现对经济社会的领导,国家与社会组织之间并非对立、冲突的关系,而是一种呈现出相对合作关系的国家“嵌入式自主性”(Embedded autonomy)13或国家与社会之间的“有管理的互相依赖”(governed interdependence)。14在这种关系下,国家并不是将权力运用于镇压的领域,而是运用权力的自主性于社会经济改革之中,与社会组织(特别是私人企业)互相沟通、协商、谈判,共谋一致和合作。合作是发展型国家在社会经济领域的核心机制。表面上,国家的自主性与国家“嵌入”某些特殊利益之间存在着悖论,国家受制于这些利益集团,但是,东亚等国家的经历并没有表现为软政权化,相反,国家与经济组织之间在经济政策制订、实施方面互相沟通、达成一致,进一步提升了国家机器的有效性。“嵌入式自主性”使得国家官僚从战略的角度选择所干预的经济领域、经济结构和技术,有效推动了产业增长和经济转型。

  第二,发展型国家有效的经济政策。发展型国家之所以被称为“发展型”,主要原因是这些国家制订了科学、合理的经济发展政策,并有效推动这些政策的实施,以提高国家的生产力。相对而言,经济增长后的分配就显得并不那么重要,只要社会不平等不至于影响到政权稳定,而且据认为经济增长的“滴漏效应”能够缓解社会不平等。有学者指出,为了推动经济的快速增长,政府甚至“使得商品价格得以扭曲”,以扶持战略性的产业。这种断言并不确切,实际上,发展型国家理论认为,具有较高自主性的国家在政策上是与市场原则相一致而非反市场原则的,也就是国家的政策引导私人资本到市场去竞争,或者是一种如韦德所讲的有管理的市场(governed market)原则,即强调国家通过各种优惠措施,引导资源流向,来强化整体经济在国际市场的竞争能力。一般地,私人部门比政府更有愿望和能力来吸收和过滤信息,有着更为强烈的动机追求私人利益,但是私人部门在追求利益时注重的是短期的、物质的利益,如果缺乏政府介入,只靠私人利益扩张将会导致市场失灵,同时,政府如果介入市场太深,直接进行干预和管制,又会产生国家失灵,因此国家需要以政策引导私人扩张利益和解决市场失灵问题。发展型国家理论一致认为,国家通过税收和财政政策,引导稀有资源投入战略性产业,并规范私人资本的行为,国家的产业发展政策是选择性的,并且是通过奖优惩劣的做法来管理经济发展的方向。后发展国家普遍缺乏经济启动的原始资金,因而发展型国家通常通过改革金融体制,扶持国有银行或分配信用,对战略性产业提供有利的贷款,并鼓励私人资本从事规模扩张和出口,最终推动经济的长期发展。

  发展型国家理论将东亚的成功归结于国家透过出口导向工业化政策引导私人资本进入国际市场从事竞争,通过创造有利的市场环境推动企业发展。韦德将东亚地区国家的经济政策总结为:使用国家政策以促进国内的工业投资,并把这种投资更多地导入其增长对该国经济的未来增长至关重要的行业中去;使用保护手段以有助于创造一系列具有国际竞争力的工业;如果更广泛的战略要求严重依赖贸易,就把促进出口放在优先地位;欢迎多国公司,但把它们导向出口;在政府密切控制下推广以银行为基础的金融系统;逐步进行贸易和金融自由化,并与某种顺序的步骤一致。15例如,朴正熙时期的韩国实行的干预政策主要包括四个方面:支持私人拥有产业、国家控制金融部门、由国家制定经济计划、维持一个低工资水平的经济运行。

  许多学者也将发展型国家的成功部分归功于这些地区的国家更好地创造或利用了经济发展的支持性条件,如东亚地区的国家抓住了战后实际经济复兴的有利时机,更多地利用了国际援助和国际支持来发展本国产业,积极输入国外的技术。东亚地区的国家对教育和文化的重视,为经济发展提供了具有专业技术的劳动力,这也是韩国、新加坡、台湾等比巴西、墨西哥、印度更有竞争力的地方。16

  第三,理性的经济官僚体制。发展型国家能够制订并实施合理、有效的竞争战略和产业政策,关键在于这些国家和地区具有一个理性的经济官僚体制。发展型国家不仅政治制度的权威化程度较高,而且中央经济机构具有很强的能力,特别是几乎所有的发展型国家均建立了规划经济战略和产业政策的中央部门,例如日本的通产省、韩国的经济企划院、台湾的经济计划和发展理事会、产业发展局以及农业计划和发展理事会等。这些经济规划和参谋部门在经济决策方面拥有重要的权力,有些直接隶属于总统或国家最高领导人的管辖。经济官僚机构的有效,取决于这一官僚体制内部的高度整合。官僚体制的整合能够形成某些规范,使得政府官员远离个人利益的考虑,将抽象和特定的规范作为自己的行动要求。但是,一个具有国家能力的官僚体制却不一定是发展导向的,它也可能会是掠夺式的国家,也可能将国家资源纳入少数人手中。官僚体制内部的整合本身不足以产生国家机构的整合(这一点我们可以从历史上的官僚体制中可以看到),而发展型国家的官僚机构却产生了官僚理性。切伯在研究发展型国家的官僚理性形成的原因时认为,国家的发展型特点不仅体现为一个循规蹈矩的官僚机构,更重要的是需要一个能够解决各个政府部门之间为争夺权力、资源而成立的协调机构。这一协调机构有能力将资源集中于国家的发展目标,能够有效地协调政府各个机构贯彻和实施经济政策。这就是为什么许多发展型国家的经济规划部门获得国家领导人的有力支持,或者其权力通常要高于其他部门的原因。切伯在比较了印度和韩国之后指出,印度具有官僚理性却缺乏战略理性,而韩国在官僚理性和国家整合之间形成了一致,从而导致了两国发展的差距。17

  官僚理性的另一方面来自于这些机构能够吸引优秀人才从事规划,引导不同政府机构促进经济发展。发展型国家经济规划机构中集中了国家最优秀的、最有竞争力的人才,通常是接受过现代经济理论和其他理论训练的精英分子,这样组成的经济官僚体制具有内在共识,从事着以国家发展为优先考虑的政策规划。正是这种高度理性的官僚体制确保了国家发展目标的有效贯彻和实施。

  第四,国家与私人资本之间的合作主义关系。在发展型国家中,政权的自主性相当重要,因为自主性有助于政策的一贯性和高效率,从实践中也证明了这一特点的关键性。但是,一些学者指出,发展型国家的高度自主性并不意味着与社会组织隔绝,如果这样做的话,政府就可能失去有关生产和销售方面的信息反馈,也可能去除了就影响经济进程和社会经济优先项目顺序的主要因素达成共识的潜在的强大基础。即使在中央集权程度很高的国家,计划的发展路线也要受许多各自独立的机构的决策的影响,从某个单方面出发进行全面控制的任何企图都会使政府的信息能力和权力负荷过重。如果在决策前提上没有大致一致的观点,国家的经济政策的决定就不可能实现全面成功所需的那种程度的一致性。18因此,发展型国家的自主性,包含了在政策制订和执行方面,通过特殊的制度安排,即政府与私人部门之间的合作来达成基本共识,这也就是伊文斯所强调的国家“嵌入式自主性”的实质。国家官僚通过协商机制如各种政经联合会,将具有主导性的官僚组织与私人资本以及其他社会团体之间通过正式或非正式的制度化方式连结起来,通过的制度化政策网络,动员私人资本投向战略性产业领域和配合执行产业政策,从而实现正和、共赢的结果。

  在许多发展型国家中,政府与私人之间的合作主义关系往往发展成为一种法团主义结构。在这一结构中,国家特许若干个主要的经济利益集团的存在,赋予它们已近乎独占性的政治代表权,以此获得它们对政治领导人的支持,以及对整个政治体系的拥护。国家首先把利益表达过程结构化,产生一种由官方允许的、非竞争性的、功能性的利益集团所组成的制度化体系,在某些情况下,国家甚至资助、扶持一些功能性团体的成立。其次,国家往往控制这些团体的领导层,控制利益要求的综合、表达乃至团体内部的管理,使社会主要的利益团体成为政权的附属。19如韩国的政府与私人企业之间的关系、台湾的产业发展局与行业协会之间的关系、巴西的军政权与工人的关系。通过这一结构,发展型国家牢牢控制并引导私人产业的投资方向,有效压低工资收入,推动外向型经济的发展,同时使得这些战略性政策得以有效配合和实施。

  

  三、从发展型国家到后发展型国家:转型与超越

  

  东亚和其他地区的发展型国家模式在经历了一段时间的稳定运行后,其中许多国家和地区获得了经济的快速发展,甚至创造了自由民主国家所望尘莫及的经济奇迹。经济上的成就反过来神化了发展型国家模式,使得许多其他后发展国家将发展型国家模式作为一种示范,仿照发展型国家建立政治经济关系机制,以推动本国的社会经济发展。

  然而,20世纪70年代后,发展型国家的命运遇到了寒流,许多发展型国家开的经济增长速度开始放慢,甚至出现了停滞和衰退。日本从20世纪80年代开始就一直陷入经济停滞状态,韩国、新加坡、台湾等在1997年的金融危机中遭受重创,而在其他国家如巴西、墨西哥等,经济持续增长的时间更为短暂,随后陷入了长期的经济衰退之中。从国际经济形势来看,20世纪80年代后,全球化浪潮开始席卷世界的每一个角落,新自由主义思维在美国等少数国家的推动下迫使发展型国家不得不开放国内市场,加上发展型国家经济普遍陷入了危机,只要能早日摆脱危机,这些国家对各种“处方”都持比较开放的态度,新自由主义乘虚而入。新自由主义者反对国家对经济生活的干预,认为政府不仅不能促进经济的稳定和增长,反而会限制市场经济的自我完善和自我调节。他们还把劳动生产率增长速度的降低、资本积累的减少、经济危机的加剧、失业的增加、通货膨胀等,统统归咎于国家干预经济的政策,要求国家放松对资本和金融市场的管制、加大私有化的力度、限制和削减福利开支、减免税收等。20新自由主义的理论在发展型国家面临困境的时候进入这些国家,成为影响这些国家经济社会发展的重要思潮,尤其是拉丁美洲地区的国家。20世纪80年代以后上台的发展型国家的新一代领导人多数在西方接受教育,较容易接受新自由主义的市场经济理论,这也导致新自由主义在发展型国家大行其道。

  更为重要的是,除了少数以外,奉行权威主义体制的发展型国家在政治上开始了民主化转型,纷纷建立自由选举、多党竞争的民主体制。这一全球性的潮流从根本上动摇了发展型国家的根基。发展型国家在取得经济高速增长的同时也在社会政治领域产生了潜移默化的效应,经济发展推动了城市化运动、减少了文盲率,培育出一个强大的中产阶层,经济增长所造就的经济和市场体系越来越难以受到国家的控制,独立的权力中心大量产生和成长并建立了对私人对资本、技术和通讯的控制,这些因素对国家的民主化产生了积极的作用。21一旦民主化启动,社会团体的力量迅速崛起,国家的自主性和控制能力就开始逐渐瓦解和消退,政策的贯彻能力受到威胁而无法正常实施。正如卡斯特曾指出,东亚发展主义国家机器的成功最后却导致它自己的消亡和梦想的破灭,由它们所扶育形成的社会已经成为工业化的现代社会。22面临来自国内或国际社会的巨大压力,大多数属于权威主义体制的发展型国家或地区如韩国、台湾、巴西、阿根廷、智利、墨西哥等,在民主的第三次浪潮面前纷纷解体或转型。

  发展型国家所遭遇的经济、政治危机意味着发展型国家这一模式遇到了危机,许多人开始怀疑发展型国家模式的适用性,开始反思发展型国家模式的作用。而那些推行发展型国家模式的社会,(点击此处阅读下一页)


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