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孙志祥:和谐社会与流动人口社会救助

更新时间:2006-06-25 20:43:33
作者: 孙志祥  

  

  内容提要:

  弱势群体的存在和不断增加、贫富差距的不断扩大是我国构建和谐社会过程中必须高度重视和着力解决的关键性问题之一。我国农村社会保障相对更为薄弱,特别是数量众多的流动人口享受不到应有的基本社会保障,这种状况在构建和谐社会的大背景下显得尤为触目惊心。尽快建立针对流动人口遇到特殊困难情况下的紧急社会救助制度,应该是目前最迫切,也最为可行的政策选择和制度建设。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》是一项针对城市流动人口而设立的社会救助制度。本文分析论述了这项制度建立的过程与背景、进步与局限,并研究提出了面向和谐社会完善流动人口社会救助制度的建议。

  关键词: 和谐社会 流动人口 社会救助

  

   2005年2月19日,胡锦涛总书记在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班的讲话中指出:“我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”实现社会和谐,无疑是值得不懈追求的一个社会理想和发展目标。构建和谐社会已经成为当前和今后相当长时期中国社会的重要问题。

  

  一、社会和谐视角下的弱势群体与社会救助

  

  我国20多年的改革开放取得了前所未有的经济发展成就,实现了社会财富的巨大增长。但世界各国的发展实践证明,经济的高速增长并不能够自动地消除社会问题,带来社会公平和公正。随着我国改革的不断深入,经济领域的制度变迁带来了社会群体间利益结构的变化,社会财富的增长并没有全面兼顾利益主体多元化的社会整体,致使一些社会群体承担了更多的改革成本,享受了更少的改革利益,承受了更大的改革风险,这部分群体即所谓的“弱势群体”。

  郑杭生等将弱势群体界定为“那些依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体”。并大致计算出目前中国弱势群体规模在1.4-1.8亿人左右,约占全国总人口的11%-14%。我国目前弱势群体达到这样的规模和比例,应该说是非常严重的。[i]郑功成认为,收入分配失衡导致的贫富差距扩大化,以及由此带来的贫富阶层之间的冲突,已经成为当前我国存在的不和谐与不协调的五个主要表现之首。[ii]

  弱势群体的存在和不断增加、贫富差距的不断扩大是我国构建和谐社会过程中必须高度重视和着力解决的关键性问题之一。在以往的理论研究和政府文件中,弱势群体问题经常与社会稳定联系在一起。例如,我国政府中的民政部门的主要职能之一是为弱势群体提供社会救助,1989年第九次全国民政会议明确提出,民政工作要“充分发挥稳定机制的作用”,1994年江泽民总书记在接见第十次全国民政会议代表时指出,“做民政工作的同志遍布各个角落,和广大群众在一起,关心群众的困难,关心群众的疾苦,缓解社会的矛盾,同时也解决社会问题,这对于促进社会的稳定,有十分重要的意义”。

  构建和谐社会目标的确立为我们提供了新的认识弱势群体和社会救助问题的视角。社会稳定是构建和谐社会的基本条件,但稳定不等于和谐。在价值层面上,社会和谐无疑要高于社会稳定。和谐的社会一定是稳定的,但稳定的社会不一定是和谐的。通过强制性的社会控制手段至少在短时期和表面上可以达到社会稳定的目的,和谐的稳定是内在的、持续的,是真正的稳定。社会和谐则是社会内部各种关系各得其所、协调发展的良性状态。和谐社会不是没有差异、分化、矛盾和利益冲突的社会,相反,它是一个有能力解决利益矛盾和化解利益冲突,并由此实现利益关系趋于均衡的社会。它强调的是是各种矛盾和关系配合协调,在和谐中共生共长,在差异中相辅相成,也就是“和而不同”的境界。从和谐社会角度认识弱势群体的社会保障问题,除了要明确保障弱势群体对于社会稳定所具有的重要意义之外,还应该对其重新定位,提高其在实际工作中的地位,使其在构建和谐社会中发挥更大的作用。

  具体来说,至少应从以下三个角度重新认识和指导弱势群体的社会保障工作。第一,关注和保障弱势群体的利益是实现社会公正的重要方面。当前构建和谐社会需要面对的一个最重要的任务就是推动社会公平。社会公正是衡量社会和谐的一个非常重要的角度和标准,随着贫乏差距急剧扩大等社会问题的凸现,社会公平与公正问题显得越来越突出和重要。社会公正无论在现实意义还是在理想价值方面都成为必需追求的目标和应遵循的准则。弱势群体的存在自然有自身方面的原因,但目前我国弱势群体大量存在主要是由于社会结构的不公正和社会福利的不完备。因此,加强弱势群体的社会保障不但是社会公正的必然要求,也是实现社会公正的必备条件,弱势群体的生活状况是否得到改善,更是衡量社会发展和社会进步的重要指标。

  第二,对弱势群体的救助和保障要突出对其人权的尊重和保障。“尊重和保障人权”已经写入我国宪法,和谐社会是一个尊重人权的社会,而弱势群体的人权保障状况是衡量社会和谐水平的一个重要标准。和谐社会不是没有差别的社会,但一定是弱势群体的基本生存尊严可以得到起码维护的公平社会。这一点应该成为我国弱势群体社会保障,特别是社会救助,政策制定中的指导思想之一,并通过具体政策设计充分予以体现。

  第三、关注和保障弱是群体的利益也是维护社会整体利益,促进社会整体发展的必然要求。利益在分化基础上而形成的多元结构,是和谐社会中制度架构的重要内容,而多元结构的稳定性恰恰在于不同社会群体的利益均衡性。在分歧中求协调、在差异中求一致、在对立中求妥协、在冲突中求共存,已经成为现代和谐社会中重要的利益价值观,这就必须建立起抑制利益独占性的均衡机制,使弱势群体与强势群体都得到实惠。这样,社会各个群体才会对新的利益制度予以确认和维护,以此形成社会和谐的基础性力量,各个利益群体都不会轻易地去破坏这种均衡。

  

  二、尽快建立和完善我国流动人口社会救助制度

  

  社会救助是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时,由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务,以使其生活得到基本保障的制度。它是社会保障制度的重要组成部分,是对以市场机制为依托的社会保险制度的补充。[iii]社会救助是构建和谐社会不可或缺的重要内容。从世界各国社会保障的发展历程看,社会救助体系建设一般是先行的,它在社会保障体系中占有重要地位。目前我国以城市居民最低生活保障、农村困难户救济和“五保户”救济、灾害救济以及其他救济为主要内容的社会救助体系建设已经取得了很大成就,在保障最困难群体的基本生活、维护社会稳定方面发挥了重要作用。

  长期以来,我国的社会结构存在两种独立体系,即“二元社会结构”。一个是由市民组成的城市社会,另一个则是由农民构成的农村社会,判断处于哪种结构的依据在于持有户口的类别。这种二元社会结构以二元户籍制度为核心,包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度在内的一系列社会制度体系。这一制度一直限制着农村人口向城市流动。改革开放以来,我国政策上允许农民工进入城市,从事建筑、商业及其他行业,农业耕地的有限性与人口压力迫使劳动力向非农产业转移,而工、农之间的收入差异则促使农民纷纷涌进城市谋生。这使得我国社会结构目前出现了城乡二元结构和城市二元结构并存的局面。一方面,原有的城乡二元结构虽然已经开始被打破,但户籍制度仍然发挥着十分重要的作用,“农业户口”和“非农业户口”仍标明人的身份;另一方面,农民在城市中不享有与市民等同的机会,而被称为“流动人口”。因此在城市中也区分出了“常住人口”和“流动人口”两个群体。

  这种二元结构在社会保障方面表现得尤为突出。我国目前实行社会保险、社会救助、社会福利等社会保障政策中有很大一部分都是以“具有本市常住户口”为前提条件的。而且长期存在的二元经济和社会结构造成了城乡社会保障制度长期处于分割状态,城市居民的社会保障体系建设相对健全,而广大农民不但没有养老、医疗等社会保险和社会福利,甚至连保障全体公民基本生存权利的基本生活保障制度也没建立起来,还有2800多万农民生活在年均收入627元的贫困线之下。据统计,2004年全国农村外出务工人员已达9900多万人,农民收入增量中有47.8%来自打工收入。[iv]农村剩余劳动力进城务工,已经成为农民增收的一个重要渠道。但目前的一些政策限制了农民进城和公平就业,对农民工的待遇仍然带有一定的歧视性。本来农民和工人只是一种职业称谓,但现在“农民工”也成了一种身份,农民工的农村户口阻碍着其真正融入城镇社会和工业劳动者群体,他们不仅在工作选择、子女教育方面,而且在养老、医疗、住房等收入和支出保障方面都享受不到城镇职工应有的福利保障待遇和的公民权利。未来他们仍旧要回到农村,依赖家庭和个人。只有少量农民工拥有符合法律规定的劳动合同,大量的农民工只能干“脏、累、差”的临时工,而且工资极低,被拖欠工资的现象非常严重。有人研究发现,只有很小部分农民工有一至两项非均衡的、水平极低的社会保障,而且不是完全意义上的社会保障,其中社会保险各险种的参保率都在10%以下,其余75.2%的人没有任何形式的社会保障[v],农民工完全处在城市社会保障网络之外,尤其在失业救助、医疗看病等方面农民工根本谈不上有什么社会保障待遇和保障机制。

  2004年,全国流动人口数量达到的1.4亿,超过了全国人口总数的10%,约占农村劳动力的30%。[vi]农民工是我国目前流动人口的主体,他们中的大部分都属于弱势群体。数量众多的流动人口享受不到应有的基本社会保障与他们为城市经济建设和社会发展所做出的贡献完全不对称,这是绝对不合理、不公平的,这种状况在构建和谐社会的大背景下显得尤为触目惊心。

  促进发展,从城乡分割的户籍制度入手,拆掉构成二元社会保障结构的社会基础,建立和完善包括流动人口在内的城乡一体的社会保障体系是彻底解决这个问题的根本之道,但工程浩大,短时期内难以实现。因此要分清轻重缓急,分步骤、分阶段、有重点地逐步实施。而尽快建立针对流动人口遇到特殊困难情况下的紧急社会救助制度,应该是目前最迫切,也最为可行的政策选择和制度建设。

  首先,建立流动人口社会救助制度具有很强的紧迫性和现实性。流动人口中的弱势群体由家乡来到城市,收入低、保障弱,脱离了地缘、亲缘的社会支持系统,在城市时刻面临着找不到工作、失业、财务丢失、伤病等风险,有时候还成为偷盗、诈骗、抢夺、伤害等不法侵害的对象,而且其中不少特殊群体面临的风险更大,处境更为艰难,包括部分妇女、儿童、老年人、精神病人、患有严重疾病的人员、残疾人、流浪乞讨人员、刑满释放后无家可归人员、呆傻智障人员、走失人员、上访人员、拾荒人员等等,这些人几乎随时都有可能面临各种困境和威胁,很容易陷入身无分文、举目无亲、生活无着的境地,继续政府和社会的救助,否则其人身最基本的生存和生活权益都无法保障。

  其次,建立流动人口社会救助制度社会效益高,在构建和谐社会中意义重大。这种救助是在受助者最为难的时候雪中送炭,施以援手,在各种社会保障措施中具有十分鲜明的兜底性特征。这种救助不但能够维护特殊困难群体基本生活权益,而且能够缩小贫富差距,缓和城乡矛盾,协调社会关系,减轻城乡二元社会结构的负面影响,树立良好的政府形象和社会风气,进而促进社会的公平、公正,消除和化解部分社会矛盾,因而成为维护社会稳定,构建社会主义和谐社会的不可或缺的重要力量。反之,如果相当多困难群众难以获得有效救助,困难得不到解决,就可能引发和加剧社会冲突,甚至影响改革开放和现代化建设的大局。

  第三,建立流动人口社会救助制度具有良好的基础,具有很强的可操作性和时效性。我国政府中的民政部门是开展社会救助的主要力量,2003年6月20日,国务院颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《救助管理办法》),自同年8月1日起正式实施,同时废止了1982年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。这标志着我国城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理制度正式建立。这是一项针对城市流动人口而设立的社会救助制度。将强制性收容遣送改为关爱性救助管理,建立以自愿受助、无偿救助为原则的新型社会救助制度,是我国社会救助制度的重大改革。《救助管理办法》实施以来,全国原有832个收容遣送站全部完成转制,(点击此处阅读下一页)


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