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李东晓 潘祥辉:守土有责:分权体制与地方政府的媒介治理

更新时间:2016-05-17 22:39:03
作者: 李东晓   潘祥辉 (进入专栏)  
从“地方服从中央”的逻辑来理解,说服力显然不够。事实上恰恰相反,很多情形下地方政府其实是“违背中央政令”的。因此,我们若要在更深层次上理解地方政府的“守土”逻辑,还需要将它置入分权体制下的政府竞争框架中来理解,通过这一框架我们可以深入了解地方政府“守土有责”的动机与目的。

  

   二、分权体制与信息市场上的政府竞争

  

   许多学者已经指出,“分权政治”是理解中国政治治理的重要路径。随着1980年代财政改革的推行,地方政府成为一个积极追求地方利益的行动者,具有“地方性法团主义”的特征。[16]改革开放以来,中国的政治体制改革明确导向了社会主义市场经济体制,由于财政体制、意识形态和政府间权力结构变化,地方政府行为模式发生了很大的变化:地方政府不再是一个仅仅追求预算规模最大化的纵向依赖的行政组织,而是同时成为一个具有独立经济目标的经济组织,从而在向市场经济的渐进过渡中扮演起主动谋求潜在制度净收益的“第一行动集团”的角色。这一变化直接导致了“发展型地方主义”(Developmental localism)的兴起。地方经济增长绩效最大化成为各级地方政府追求的首要目标,政府官员的主要精力放在了招商引资和城市经营上。[17]

  

   学者周黎安用政治锦标赛体制来描述中国式分权体制及其激励效应。在这一体制下,上级官员主要依据经济增长来考核和提拔下级官员,因此下级官员有着很强烈的动力来发展经济以求能够获得政治上的升迁。[18]中国特色的地方政府竞争体制使各级政府都加入了绩效“锦标赛竞赛”,表现出约束条件下的利益最大化倾向。

  

   冯兴元认为,中国的地方政府竞争是全面的,表面在各个领域,无论在生产过程还是在消费过程,无论是在要素市场,产品市场还是政治市场上都会存在地方政府竞争,他依此构建了一个政府间竞争的框架模型。[19] 但在笔者看来,这个模型有所不足,那就是忽视了地方政府在信息市场中的竞争。

  

   信息市场是地方政府竞争的重要场所,而且至关重要。地方政府在信息传播市场上的竞争主要表现为声誉(包括政绩显示)竞争。为了在上级领导层及民众中显示本地区的声誉或政绩,出于政府理性,地方政府官员会致力于操纵信息,影响舆论。[20]而信息市场上的竞争也反过来影响着政府竞争和政治治理。因此,在加入在信息市场的竞争维度后,可以将冯兴元的政府竞争模型加以修正:[21]

  

  

   在中国的分权体制下,正是由于在信息和声誉市场上存在着竞争,使得地方政府十分重视媒体的舆论功能,并将媒体纳入政治治理的工具选项之中。一方面,良好的政府声誉对于招商引资来说是一种“利好”信息;另一方面,“稳定”的信号对于地方官员的考核与晋升来说也是至关重要的影响因素。由于媒体是社会信息传播的主要载体,也是反映社会舆论的平台,对媒体的控制和引导就成为地方政府重要的政治治理策略,地方政府力图通过控制媒体来赢得信息市场和声誉市场的竞争。

  

   尽管在信息与声誉市场上的竞争不似产品与要素市场,它是无形的,也难以量化,但这种软性环境的竞争不仅成为地方政府赢得产品市场和要素市场竞争的重要条件,也是上级领导体察地方政府政绩及地方治理状况的重要信息来源。因此从地方党政领导到宣传部领导再到媒体领导,无不强调“营造良好的舆论环境,为经济和社会发展保贺护航”的重要性。正如现已落马的原江西省委书记苏荣2009年与江西省新闻宣传战线交流时“坦言”的:“江西要走向全国、走向世界,外界要更好地了解江西、认识江西。怎么样使外界更好地了解江西呢?我想无非两个方面。一方面要靠4400万江西人民的实干,名气是干出来的,不是讲出来的。第二要靠宣传。两个方面都重要。”[22]苏荣无疑说了大实话,许多地方政府官员都将“宣传”与“实干”放在同等重要的位置,“宣传”是地方政治治理的两轮驱动之一。在信息市场中赢得竞争成为地方政府政治治理的重要目标与策略。

  

   地方政府的“控负式守土”策略即服从于这种治理逻辑。原陕西省委宣传部部长任贤良对此有过较为尖锐的批评:“长期以来,地方政府官员总是担心舆论监督会影响正面宣传效果、影响本单位形象。有些同志不加区分,片面要求‘舆论一律’‘正面报道’;有的人把开展舆论监督的媒体当作敌人,‘防火防盗防记者’。一些党政领导长期习惯于听命上级、更多考虑的是如何面对组织、面对上级,而不习惯于在媒体的关注下工作,特别是在一些突发事件下,首先想到的是向上级做好汇报,而面对媒体的追问监督就不知如何是好,甚至怠慢媒体,应付记者,或者采取敌视、为难媒体、试图控制记者的错误做法。要么一筹莫展,六神无主,被媒体牵着鼻子走,陷入被动;要么死顶硬抗,强捂严盖,甚至动粗,打记者、抢设备、毁资料,使问题进一步扩大化、复杂化。”[23]而地方政府之所以如此,是因为他们主观上需要一个“良好的信息环境”以在政府竞争中赢得优势,拓宽发展空间。“控负”因此也成为地方政府政治治理的重要媒体策略。

  

   另一方面,与“守”相反的则是“攻”,即“正面宣传”。一方面要保证“坏事不出门”,另一方面还要争取“好事传千里”,这是地方政府理解“守土有责”的另一面向。

  

   在地方政府看来,“正面宣传”就是政绩。它可以扩大地方政府的决策影响,提升政府在域内外的正面形象,在群众中形成口碑,并在上级政府和兄弟政府间形成良好形象。地方政府对“外宣”这项工作同样不遗余力。为了竞争在中央媒体上的“曝光率”,向中央政府及兄弟省份显示政绩,浙江省就明确要求省内的主要媒体要多向中央电视台的《新闻联播》播送浙江的正面新闻,并达到“平均一天播出一条”的最低标准。浙江省的电视媒体将此作为一项重要的“政治任务”。在各方面的齐抓共管努力下,仅2010年1到11月,浙江卫视选送的新闻就在《新闻联播》播出366条,其中头条21条,单条98条,多次受到省委领导的表扬。[24]安徽省也非常注重向上显示政绩,并把这种宣传任务与记者的考评相挂钩。《安徽省新闻系列专业技术资格评审标准条件(试行)》的通知(皖新职字〔2006〕30号)要求申报高级记者、高级编辑资格,每年需要在中央主要新闻媒体(人民日报、光明日报、经济日报、中央电台、中央电视台,下同)刊播正面宣传报道安徽的稿件不少于3篇(每篇不少于500字,或时长不少于20秒)。其中,专职从事向中央主要新闻媒体供稿的,每年不少于30篇。地方政府及媒体通过这些自上而下的制度约束,使媒体及记者获得的激励与政府的需求及偏好一致。

  

   在笔者看来,正是分权体制导致了地方政府的在舆论宣传领域的这种竞争与自利。Oi指出:“在经济发展过程中,地方政府具有公司的许多特征,官员们完全像一个董事会成员那样行动,这种政府与经济结合的新制度形式,我称之为地方法团主义。[25] 正是这种地方法团主义驱使地方政府对“守土有责”做了有利自身利益的理解。通过一系列的管制措施让“坏事不出门,好事传千里”。

  

   当然,这一做法并不是地方政府媒体治理的唯一策略。有时候,在地方政府的竞争驱动下,当地政府还可能有限度地“放开媒体”,鼓励媒体进行舆论监督。因为在政府竞争中,一个良好的舆论环境能够给本地的经济发展与招商引资提供便利,最终有利于政府间的GDP竞争。

  

   以珠海市为例,1999年5月,珠海市出台了《新闻舆论监督办法》,要求相关单位“不得以任何手段干扰新闻舆论监督工作”。[26]为了更好地开展舆论监督,珠海还成立了特别报道小组,以珠海各主要新闻媒体为依托,协作整合,自揭其短。珠海市政府的这种做法表面看起来违背了政府理性,也与我们通常理解的“守土有责”的做法不同,但如果放在“政府竞争”的框架下来理解,则显得合情合理。在政府竞争中,地方政府改善舆论监督环境的目的常常是出于经济发展的需要。珠海政府的这种对媒体监督有限放开的策略就是如此。其背景是珠海市的投资源软环境恶劣,严重影响了其外资进入。珠海市人民代表大会五届一次会议于是将“切实整顿政府机关作用,优化我市改革与发展软环境”作为一号方案提交市政府。之后一场“机关作风整治和建设”的活动在珠海全市展开,媒体的舆论监督因此才受到鼓励,也收到了相当的实效。[27]

  

   与此类似,轰动一时的原山西长治市委书记吕日周在《长治日报》展开的舆论监督同样是出于地方治理的需要。吕日周在在长治任上两年十个月的时间,他每日必看《长治日报》,亲自做了指示274次,381条,长治及各级新闻媒体播发批评报道近2000篇,批评大小 干部1000多人欠,包括副市长及160余各级干部下台。该报赢得了“中国舆论监督第一报”之称。这种举措同样收到了相当成效,长治市2004年的财政收入达到了51个亿,四年翻了两翻。[28]

  

   可见,不论是钳制舆论监督,还是鼓励舆论监督,都是出于一种“治理”的需要,这种治理又是以改善引资环境为目的,而对投资环境的改善最终又服从于政府竞争及官员政绩竞争的需要,这就是中国式分权体制下观察到的政府与媒体的基本关系。

  

   三、互联网时代地方政府的“守土”策略

  

   互联网媒体的崛起使地方政府的“守土”策略遇到了一定的挑战。在前互联网时代,行政疆界和媒体发行疆界都是明确的,通过属地管理,可以将媒体和信息传播控制在行政疆域之内,但互联网的兴起打破了这种疆域界限,给地方政府的“守土”策略提出了挑战,也迫使他们转变了策略。

  

   2000年之后,网络媒体的迅猛发展使互联网成为社会舆论的主要形成阵地,许多热点事件都通过网络呈现出来。《2010中国危机管理年度报告》显示:2010年平均每五天就有一起影响较大的危机舆情事件发生,其中河南、北京、湖北、广东等省危机多发,74%危机事件发生在地市和县。而根据《2014年中国网络舆情研究报告》,2014 年网络舆情事件的首曝媒介继续以新媒体为主,71.1% 的网络舆情事件是由新媒体首次曝光,这一比例较2012年的67.3%和2013年的64.1%有所提高。2014年地方政府的舆情总压力和平均压力均较2013年有所上升。[29] 在互联网日益成为社会舆情发起和形成阵地的情形下,地方政府也越来越注重网络媒体在信息市场竞争中的作用,同时日益将媒体治理的重心转移到互联网领域。

  

由于互联网具有门槛低、传播迅速、数量多以及“去科层化”等特点,[30] 地方政府无法像规制传统媒体那样规制网络媒体。在这种情形下,出于地方利益的考虑,(点击此处阅读下一页)


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