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阎天:美国集体劳动关系法的兴衰

更新时间:2016-05-15 00:23:29
作者: 阎天  
”[21]并且,虽然强调民主回应性可能导致不负责任的短视做法,但是如果离开民主,当政的工会领导不仅同样可能短视,而且可能根本无视会员权益——这在民主制下很难发生。民主不失为避免最坏情形的替代措施。[22]如果能够实现工会集权与工会民主的平衡,就有可能“解决民主制的根本问题:如何将行政效率和大众控制结合起来”。[23]反腐的需要、以及集权与民主相互平衡的前景,一齐催生了工会内部民主立法。1959年,《劳管申报和披露法》(Labor-Management Reporting and Disclosure Act)出台,其中设置了三大反腐制度。一是制定《会员权利法案》(Bill of Rights),保障会员在工会内的言论、选举等权利,使其免遭会费盘剥和不当纪检处分;二是要求工会及其官员每年向联邦申报财务状况,并向会员和公众披露;三是规定工会官员对工会和会员群体承担受信义务。[24]新法的出台完善了美国集体劳动关系的法律制度架构,发展了工会内部民主,促进了集体劳动关系法的兴盛。

   3.劳资民主的诠释。从劳资关系来看,民主体现在劳动者集体与企业一方的二元谈判上。在集体谈判过程中,工会代表的劳方与资方构成两个对立的利益集团,他们之间的讨价还价和民主有什么关系?在“第二次世界大战”以前,答案是没有关系。相反,根据共和主义的民主观念,包括企业在内的组织体在决策时,参与者应当秉持公心(civic virtue ),通过公议(deliberation),发现公益(common good);当大公无私的参与者们对于公益何在产生分歧时,采取多数决的原则作出最后决定,而这也是民主的含义所在。照此看来,劳资双方无公心而谋私益,其谈判过程不符合共和主义的基本要求,根本谈不到民主问题。[25]

   “第二次世界大战”以后,美国政治和法律学者对于民主做出了新的诠释,使得集体谈判成为民主的内容。这一诠释首先是由政治多元主义学者开启的。他们意识到,人们为利益而结成团体,团体的多元共存不可避免,共和主义等关于公民团结为公的想象必须打破。[26]而利益团体恰恰是实现民主的关键所在。一方面,正是利益团体之间无休止的讨价还价,使得民主可以运作,也令整体利益在团体间妥协的基础上获得实现。利益团体堪称民主的“看家犬”。[27]另一方面,各团体成员的身份广泛交叉、变动不居,“从属关系、效忠和激励不仅多元,而且在政治上不协调,减低了政治选择中所包含的情绪和进攻性”。[28]这样一来,广泛、稳定的阶级一致难以达成,从而实现了民主的稳定。[29]利益团体堪称民主的“减压阀”。总之,在政治多元主义者看来,所谓民主,就是指利益集团的多元共存和持续谈判。

   法律过程学派将政治多元主义的民主观适用于集体劳动关系之中,论证了以法律促民主的重要性。对于多元主义而言,最大的威胁不在于两派相争,而在于一派独大,使得谈判无法运转。[30]因此,法律应当站在谈判力较弱的一边,监督谈判规则的实施,充当维系谈判的工具。在资强劳弱的格局下,《国家劳动关系法》打击雇主的不当劳动行为,正发挥了多元主义民主“完善者”(perfecter)[31]的职能。这样一来,政治多元主义和法律过程学派实现了融合。学者用“工业多元主义”(industrial pluralism)来概括劳资关系中的新型民主。[32]

   总之,工业多元主义重新界定了法律调整劳资关系的目标。它与工会内部的改革一道,为集体劳动关系法找到了新的、固有的价值基础——工业民主,从而推动了美国集体劳动关系法的兴盛。

  

三、美国集体劳动关系法的衰落之因

   20世纪60年代初,美国集体劳动关系法达到极盛状态。工会会员占全体劳动者的比例达到30%左右,集体劳动关系纠纷成为律师业的重要业务类型之一。同时,集体劳动关系法的判例层出不穷,发展迅速。由于个别劳动关系领域的国家规制尚少,且基本限于普通法,所以集体劳动关系法不仅是劳动体系当之无愧的重心,甚至和“劳动法”的概念本身划上了等号。

   然而好景不长。自20世纪70年代开始,集体劳动关系法就迎来了缓慢而势不可挡的衰落。根据佐治亚州立大学的研究,非农业部门劳动者参加工会的比率已经连续四十多年下降,至2015年降到11.1%;被集体谈判协议覆盖的劳动者比例相应降至12.3%。[33]而经济合作与发展组织(OECD)的评估则更悲观:早在2013年,工会参会比率就降到了10.8%,且仍呈进一步下降之势。[34]集体劳动关系的衰落,反衬出个别劳动关系的盛行。国家规制重点逐渐转移到个别劳动关系法。如今,许多法学院只开设个别劳动关系法课程,集体劳动关系法反而成了可有可无的知识。[35]

   美国集体劳动关系法为什么会衰落?在某种意义上可以说:集体劳动关系法因为工业民主的巩固而兴盛,又因为工业民主的动摇而衰落。在工会内部,由于立法改革不彻底,工会仍然过度集权,会员在工会怠于履行职责时缺乏救济途径,在个人利益之间发生冲突时也缺乏协调方式,导致工会对劳动者的吸引力逐步下降。而在劳资关系上,法律经济学派指责《国家劳动关系法》损害社会生产率,而支持集体谈判的学者未能做出有效回应,使得国家政策导向愈发不利于集体谈判。工业民主的两个面向——工会民主和劳资民主——同时面临陷入困境,成为美国集体劳动关系法衰落的重要动因。

   (一)工会民主:过度集权的困境

   美国工会过度集权、对会员权利保障不足的问题,随着《劳管申报和披露法》而有所缓解。然而,该法的改革并不彻底,突出表现在:立法者的目标仅限于打击工会腐败,[36]并没有针对腐败的根源——工会过度集权,从平衡工会集权与民主的高度,对工会民主进行系统的设计,可谓“治标不治本”。当工会过度集权的问题以腐败以外的新形式表现出来时,《劳管申报和披露法》就暴露出应对能力不足的弊端。新的问题形式主要有两种:工会怠于履行职责,以及工会所订立的集体合同无法兼顾会员个人利益。

   1.工会不作为问题。如果说,《劳管申报和披露法》主要针对的是工会“乱作为”的现象,那么,从20世纪60年代后期开始,“不作为”就取代“乱作为”,成为工会过度集权的突出表现。首先,是否发起集体谈判要约的决策权完全掌握在工会手中。当企业内劳资尖锐对立、亟需启动集体谈判之时,如果工会怠于履行职责、拒绝发出要约,按照该法的规定,会员只有一条狭窄的救济途径。会员先要证明工会不作为的原因是工会领导人违反了对于工会及全体会员的受信义务;然后申请启动工会内部调查和追责程序;在内部程序不支持其诉求的情况下,方可向法院起诉。[37]这种救济方式的缺陷显而易见:对会员搜集证据的要求过高;内部程序很容易被受指控的工会领导人所控制;整个过程过分漫长,无法应对劳资矛盾一触即发的紧急局面。

   其次,是否追究企业违反集体合同责任的决策权完全掌握在工会手中。当企业违反集体合同、损害会员个人利益时,按照《劳管申报和披露法》,会员无法直接起诉企业,只能请求工会代为维权。可见,一旦发生工会不作为问题,会员既无法通过外部监督让工会行动起来,也无法绕开工会、自行寻求其他救济措施。归根究底,这都是工会过度集权所致:会员不但把发起谈判要约、追究企业违约责任的权利全部让渡给了工会,而且还把工会怠于履职时的救济权过多地出让给了工会。集权固然能够提高效率,却打破了民主与集权的平衡;而正如韦布夫妇所言,这个平衡本是“民主制的根本问题”。[38]解决之道在于放松集权并加强民主,实现再平衡。遗憾的是,美国集体劳动关系法没有走出这一步。最终,会员无权的现状令劳动者失望,导致了工会覆盖率的下降。

   2.个人利益冲突问题。工会内的会员情况千差万别,其利益不可能完全一致,甚至存在尖锐冲突。例如,高年资会员虽然资深,但是体力、精力随着年龄增长而逐步下降,他们往往希望工资与工作年限挂钩;而低年资会员虽然资浅,但是年轻力壮,他们更可能希望工资采取多劳多得的方式来计算。如何协调这种冲突?工会内部一般采取多数决原则来决策,这导致少数者的利益缺乏代表机制。长此以往,工会对于少数者的吸引力会下降,入会率随之减低,从而动摇集体劳动关系法的根本。为了避免这种前景,美国政府和工会采取过三方面的对策,但均收效不佳。

   第一,完善工会内部的利益表达机制,保障少数派会员充分表达诉求。为此,《劳管申报和披露法》将言论和结社自由列入《会员权利法案》,规定任何会员均有权与其他会员见面和集会,有权表达观点,并有权在工会的会议上发表意见。[39]但是,这一规定除了让工会的决策程序更加繁琐、成本更高以外,只是让会员就利益冲突摊牌,而这与冲突的解决相距甚远。毕竟,利益表达不等于利益协调,更不等于利益的有效代表。

   第二,调控工会覆盖范围,减少会员利益分歧。工会是根据“谈判单位”(bargaining unit)来建立的,而后者的大小取决于行政机关的决定。在劳动者同质化程度较高的企业,即使在一家企业只设置一个谈判单位,也不容易发生会员利益严重冲突的问题。比如,大型钢铁公司、汽车公司动辄雇工成千上万人,但是由于采取大规模流水线作业,线上员工的个人条件和利益诉求均比较类似,因而可以“一企一会”。而在劳动者同质化程度较低的企业,为了减少会员利益冲突,就要缩小谈判单位。例如,一家纺织企业下设纺纱、印染、制衣等多家工厂,由于各工厂业务性质迥异,其员工利益也显著不同,此时就应当“一厂一会”。[40]然而,如果在一家工厂之内,仍然存在无法调和的利益分歧,就不能通过切割谈判单位的方法来化解问题了,而这种情况数见不鲜。

   第三,以法律形式为多数决原则设置例外,保护少数会员的特定权利。这里主要指的是不受工会歧视的权利。根据《一九六四年民权法》第七篇,包括工会在内的劳工组织不得由于种族、肤色、宗教信仰、性别等因素而限制劳动者的会员资格,或者限制劳动者的工作机会等。[41]如果工会中的多数会员投票决定歧视黑人、无神论者或者女性,受害者可以对工会提起诉讼。这个措施对于遏制针对少数会员的歧视固然有效,但是仅仅适用于多数会员的利益诉求不正当的情形。而在大多数情况下,多数会员和少数会员的利益诉求都是正当的,他们的利益冲突就不能通过择一保护的方式来解决了。

   上述三项措施,第一项试图将会员之间的利益分歧摆到台面上,寄望于通过商谈加以协调,可是很多利益是谈不拢的;第二项试图将有分歧的会员放到不同的工会当中,从而避免会内冲突,可是很多冲突是避免不了的;第三项则试图对利益分歧做出裁断,强迫一方放弃不正当诉求,可是很多诉求是同等正当的。这些措施之所以效果不彰,原因就在于没有找到问题的根源——工会过度集权。试想,当会员的某些利益无法获得工会代表时,如果允许会员就这部分利益与企业单独协商,岂不可以解决问题?然而,那样做会打破工会内部的步调一致,损害工会的谈判力,所以遭到工会坚决抵制。在工会看来,会员要么牺牲个人利益,要么退会,绝无中间道路可走。换言之,会员必须将就个人利益与企业协商的全部权利都让渡给工会,不能有所保留,更不能与工会“求同存异”,只可以绝对服从。这种“全有或全无”(all-or-nothing)的制度安排显然有失绝对,过分强调了工会集权,却忽视了会员的民主权利。和工会不作为问题一样,工会在会员利益冲突问题上毫无变通,必然导致工会对劳动者吸引力的下降。这是美国集体劳动关系法衰落的重要原因。

其实,美国学者不是没有意识到工会过度集权的弊端。如前所述,早在《劳管申报和披露法》出台之前,他们就论证了以民主制约集权对于工会的重要性,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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