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程琥:《政府信息公开条例》的修改

更新时间:2016-05-13 19:20:20
作者: 程琥  

   摘要:  《政府信息公开条例》实施以来取得显著成效,也存在一些法律问题,应当结合全面推进政务公开的要求,围绕政府信息界定、政府信息公开申请受理程序、政府信息公开申请人资格、政府信息公开主体、政府信息公开答复、政府信息公开例外规则以及与其他法律、法规的衔接等问题,及时修改《政府信息公开条例》,适时出台《政府信息公开法》,推动政府信息公开制度不断完善。

   关键词:  信息公开,内部信息,三需要,公开主体,公开答复

  

引言

   《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)自2008年5月1日实施以来,政府信息公开案件呈现大幅上升态势,政府信息公开案件逐步成为行政审判新的案件增长点和社会关注点。涉及各类各层级行政机关的政府信息公开诉讼数量逐年攀升,在行政诉讼案件中的比例不断增大,汇聚、产生了传统行政案件领域所不具有的新特点、新情况、新问题,并随着经济社会发展出现新动向。政府信息公开案件持续增长,案件数量和案件占比出现双增加趋势。据统计,2013年北京法院共受理各类政府信息公开行政案件1346件,比2012年496件增长171%。2014年受理2101件,比2013年同比上升56%,其中受理政府信息公开一审案件1032件,同比增长27.6%。2011至2012年,北京法院政府信息公开行政诉讼占行政案件的比例约为12%,2013年政府信息公开案件的比例上升至13%,2014年约占一、二审行政案件总数中的26%。政府信息公开案件涉及领域相对集中,信息公开内容大多涉及民生领域。在受理的政府信息公开案件中,涉及土地资源类、城建类和公安类三大领域政府信息占比约为90%以上。国家部委涉诉政府信息公开案件增多,一些新类型和重大复杂案件增加。实践中,案件当事人来自省份逐渐增多,且大多涉及外地当事人。同时,国家部委涉诉案件数量不断增多,相当数量的国家部委成为政府信息公开案件被告。涉众型诉讼多,当事人滥诉、恶意诉讼等情形增多,工具性特征明显。在土地资源类案件、城市管理类案件中被拆迁人往往是对补偿安置不满,其他诉讼手段已用尽转而转向政府信息公开,希望借助政府公开方式获取证据、给政府施加压力,也有的就是为了发泄不满。案件呈现出“一人多案”的“连环诉讼”和“多人一案”的“涉众型诉讼”模式。当事人申请撤诉、法院裁定不予立案或者驳回起诉案件较多,政府信息公开败诉案件比率较高。政府信息公开对于保障公民知情权、参与权、表达权和监督权,监督政府依法行政发挥了重要作用。同时,《条例》实施中遇到一些新情况新问题,迫切需要加强研究,推动政府信息公开制度不断完善。

  

一、政府信息界定问题

   《条例》第2条规定,本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。因此,与“履行职责”有关信息是确定政府信息的本质特征。实践中,由于何为“履行职责”界定不明,导致实践中对政府信息的认定标准不统一。需要在《条例》修改时予以明确。鉴于《条例》对政府信息的界定过于原则,在修改时有必要对以下几类信息的属性予以明确:

   (一)内部信息

   内部信息是行政机关内部的事务性、管理性信息,只对行政机关内部的工作人员产生影响,与一般公共利益无关,比如行政机关内部奖惩、任免决定,机关内部关于午餐时间的规定等。内部信息是否属于政府信息,关键看行政机关内部管理行为与行政机关履行法定职责行为是否存在重合或者交叉。如果是重合的,内部信息应该属于政府信息;如果存在交叉,那么交叉部分的内部信息应该属于政府信息。内部管理行为是行政机关为了顺利有效地履行其社会职能而对其内部各系统和关系进行的有意识地计划、组织、指挥、协调和控制的活动过程,有组织管理、人事管理、财务管理和物质设施管理等等不同的层次和职能的分工。《条例》第2条规定的行政机关履行职责的行为主要是指行政机关外部行政行为,而行政机关的内部管理行为则不属于行政机关履行职责的行为。基于这些分析,可以认为行政机关内部管理信息不属于政府信息。内部信息主要包括:一是本机关内部管理信息,比如领导成员廉洁自律情况、工作部署、内部财务收支情况、内部审计结果、公务员人事管理情况、考核奖励、收入、分配、福利待遇情况等。二是机关之间的联络信息,比如工作联系与沟通、交流与指导等。内部管理信息应当实行内部公开,其豁免对社会公开主要是因其对公共利益不会产生实际影响,因此不予公开。一旦内部管理信息与公共利益有关,成为行政机关履行职责中制作或者获取信息,对行政相对人的合法权益产生实际影响,就属于政府信息,应当公开。对于不对外公开的内部管理信息或者行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料,不作为行政管理依据的,可以不予公开。行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料,这些内部行文信息,只要作为行政管理依据的,应当予以公开。

   (二)过程性信息

   过程性信息是行政机关正在讨论、研究或者审查过程中的信息。过程性信息是否属于政府信息,关键在于行政机关正在进行的讨论、研究或者审查过程是否属于行政机关履行职责过程。应当说,讨论、研究或者审查行为属于行政机关履行职责的具体环节和表现形式,行政机关讨论、研究、审查行为均属于行政机关履行职责的行为。因此,过程性信息应该属于政府信息。但过程性信息反映了行政机关正在讨论、研究或者审查过程,这些过程相较最终形成的行为是未成熟的,尚处于形成过程之中的。因此,该类信息可以不予公开。一旦行政程序结束,对于此类过程性信息应当按照《条例》要求进行公开。

   (三)刑事侦查信息

   我国公安、安全、海关等机关具有刑事侦查和行政管理的双重职能。比如海关缉私部门,既有刑事执法权,又有行政执法权,其在侦查走私犯罪过程中形成的信息,就是以刑事侦查机关身份在履行刑事侦查职责过程中形成的,无论是制作主体还是履责性质,均属刑事执法领域,所形成的信息无疑属于司法机关制作的信息。因此,刑事侦查信息不属于政府信息,不属于《条例》调整范围。对于此类国家机关在履行其他行政管理职责中形成的信息是否应当纳入到政府信息公开的范围,实践中存在争议。而即使是刑事执法过程中形成的信息,《条例》也并没有明确地将其列为政府信息公开的例外。

   (四)行政协议信息

   行政机关作为平等民事主体参与民事活动等与履行行政管理职责无关的信息不属于政府信息。比如,行政机关与公司、企业签订民事合同,此类合同不属于行政协议,不属于政府信息,不应纳入《条例》调整范围。同时,也应当注意到新《行政诉讼法》第12条第11项已经把公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的案件纳入行政诉讼受理范围。因此,政府通过招标等公平竞争方式在城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、城市公共交通等公用事业领域签订的政府特许经营协议,以及政府及其有关部门依据《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定签订的土地房屋征收补偿协议等协议,均属于行政协议。这些协议的履行、变更、解除等显然属于政府履行法定职责行为,由此制作或者获取的信息属于政府信息,应当纳入《条例》调整范围。

   (五)党务信息

   从《条例》相关规定来看,政府信息公开制度的适用主体和参照执行主体是行政机关、法律法规授权组织以及公共企事业单位,党组织发布的党务信息不在《条例》调整范围内。实践中,需要研究解决的是党政联合发文是否属于《条例》调整范围。一般而言,此类信息不属于《条例》调整范围,如果党组织同意公开的,可以公开。

  

二、政府信息公开申请受理程序问题

   受理程序是政府信息公开申请的甄别、过滤和分流程序。由于《条例》对政府信息公开申请受理程序未作规定,导致行政机关无法在受理程序对申请人滥用政府信息公开申请权行为进行识别和规制,实践中行政机关一经收到信息公开申请即进入答复程序,消耗大量行政成本。同时,由于缺乏受理程序限制,行政机关接收和处理申请时存在较大随意性,存在滥用补正权,以反复补正替代答复和公开的情形。因此,《条例》修改时有必要对受理程序和答复程序作出适当区分。受理程序主要包括以下内容:

   (一)受理机构

   《条例》第4条规定,行政机关应当指定机构统一负责本行政机关政府信息公开方面的工作。实践中,有的行政机关已经根据实际情况确定了相应的机构承担本行政机关的政府信息公开工作。但是,由于行政机关内部机构设置不同,政府信息公开的负责机构也不同,出现了由办公室、信息中心、新闻处、法制处、信访办等不同机构负责政府信息公开工作的情况。由于社会公众对行政机关内部机构设置和职能分工一般并不了解,因此从保障社会公众方便快捷地获取政府信息角度出发,有必要指定具体机构统一承办政府信息公开事宜,实现一个窗口对外,否则社会公众很难知晓行政机关内部哪个机构负责政府信息公开工作。

   (二)受理方式

   从《条例》修改角度看,行政机关受理政府信息公开申请主要包括当场受理和其他方式受理两种方式。

   其一,当场受理。当场受理主要针对申请人直接到行政机关提出申请的情形。当场受理方式重在解决如果受理机构能够当场答复,即无需进行书面答复的问题,这事实上是对申请进行分流处理的重要环节。需要把握好两个环节。一是接待询问,工作人员了解申请人申请公开信息的有关情况,能够当场处理的,针对以下不同情况分别作出处理:属于已经主动公开的,应当告知申请人可以获得该政府信息的方式和途径;明确属于免于公开范围的,应当告知申请人;不属于本机关掌握范围的,应当告知申请人,能够确定该信息掌握机关的,应当告知联系方式;不属于政府信息公开范围的,告知政府信息公开的范围和有关规定。不属于上述情况,应当场受理,并填写政府信息公开申请表;属于上述情况,但申请人要求受理的,应予受理;是否属于上述情况不能当场确定的,经受理机构负责人同意,在3个工作日内告知申请人。必要时,工作人员应指导申请人正确填写申请表。二是申请表的审核。工作人员应当核对申请人信息的准确性和完整性;包括:申请内容是否明确;信息的提供方式、获取方式是否适当可行;本机关无法按照指定方式提供所信息的,应与申请人协商按照其他方式提供所需信息。核对申请表后,对符合《条例》规定申请事项的,应予以受理,并办理《登记回执》。

其二,其他方式受理。对于申请人以信函等方式提出的政府信息公开申请,行政机关收发室与受理机构应当做好工作衔接和及时移转,避免出现信函已经被收发室签收并开始计算时限而受理机构却迟迟没有收到申请信函从而拖延答复导致违法问题。实践中,对于申请人以信函等方式提出申请的,受理机构需要做好以下工作:一是对填写申请表并以信函、电报、传真和电子邮件方式提出申请,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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