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李晓兵:从港督到特首:兼论香港宪制秩序与行政长官的宪制角色

更新时间:2016-05-06 15:43:19
作者: 李晓兵  

   (三)宣誓效忠的制度设计与行政长官爱国爱港的基本要求

   《香港特别行政区基本法》规定了宣誓效忠制度,其中第一百零四条规定:“香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区。”这一规定既是对世界各国任职宣誓制度的通常作法的接受,也是基于特别行政区法律地位和行政长官宪制角色本身的必然要求。作为中国宪法下所规定的一个高度自治的特别行政区,行政长官既是特别行政区的首长和代表,具有领导香港特别行政区政府以及负责执行基本法和依照基本法适用于香港特别行政区的其他法律等重要职权,如何向中央政府和特别行政区负责,宣誓效忠制度就是这样的一个基本设计。而宣誓本身也是由行政长官的宪制角色和法律地位所决定的,这与当下所热议的行政长官爱国爱港的基本要求之间具有内在的一致性。

   在港英政府时期,宣誓制度是英国向世界彰显其占领香港、宣示主权和治权的一种法律形式,也是通过港督对英皇效忠宣誓维护英国对于香港实际管治效力的重要一环。《英皇制诰》第3条明文规定,港督上任时必须“按照维多利亚女皇陛下在位第三十一、三十二年通过之‘宣誓法’”,“进行效忠宣誓、受任宣誓和司法宣誓。”历任港督在就职典礼上在首席按察司监誓下,分别宣读效忠宣誓、受任宣誓及司法宣誓三项誓词。其中“效忠宣誓”誓词为:“本人,XXX,谨遵法律宣誓:本人必竭诚向女皇伊利沙伯二世陛下及其继位人效忠。此誓。”“受任宣誓”的誓词为:“本人,XXX,谨此宣誓:本人奉委为香港总督,并为女皇伊利沙伯二世陛下效力,一定尽忠职守,努力服务。此誓。”“司法宣誓”的誓词为:“本人,XXX,谨此宣誓:在奉委为香港总督及其后可能出任宣誓及声明条例第三附表所指之任何其他司法职位时,定当为女皇伊利沙伯二世陛下效力,尽忠职守,努力服务,并遵行香港法律与习俗,以不惧、不偏、不私、无私、无欺之精神,为全体民众主持正义。此誓。”通过这样的宣誓制度,确立了港督效忠英国的法律义务,也为港督行使职权确定了最为根本的施政原则,即无条件服从英皇并将其内化为施政的基本理念,在具体的施政活动中不得有损英国国家利益。

   在香港回归过程中,香港特别行政区筹备委员会曾于1997年5月23日通过了《全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会关于香港特别行政区有关人员就职宣誓事宜的决定》,这是根据香港基本法第104条的规定就宣誓问题做出的专门决定,其中要求:“香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、临时立法会议员以及终审法院常设法官和高等法院法官在一九九七年七月一日香港特别行政区政府成立暨就职宣誓仪式上宣誓就职。”行政长官就职宣誓誓词为:“本人×××(姓名),谨此宣誓:本人就任中华人民共和国香港特别行政区行政长官,定当拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区,尽忠职守,遵守法律,廉洁奉公,为香港特别行政区服务,对中华人民共和国中央人民政府和香港特别行政区负责。”香港回归后,香港特别行政区对回归前的《宣誓及声明条例》进行了较大的修改,其中关于行政长官誓言的规定与上述的筹备委员会就宣誓问题所做的专门决定中的誓词基本相同。从行政长官就职宣誓的实践来看,在历任香港特别行政区行政长官的就职仪式上,都是由国家主席或国务院总理来监誓,大部分情况下是行政长官直接向国家主席宣誓。从这一做法可以看出,国家在这个问题上给予了特别行政区超规格的礼遇,显示了国家对于特别行政区每一届新政府筹组过程的充分关注和高度重视。行政长官通过就职宣誓既表达了行政长官爱国爱港的政治立场,也宣示了中央政府对香港特别行政区的管制权,以及特别行政区和中华人民共和国之间基本的法律关系。这是对行政长官宪制角色的确认和表现,也是一种高度政治化的法律实践。另外,还要进一步明确的是,在宪法和基本法的关系这一根本问题上,不可忽视宪法在特别行政区的效力。香港基本法第44条规定:“香港特别行政区行政长官由年满四十周岁,在香港通常居住连续满二十年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。”这意味着宪法关于公民基本义务的规定对于行政长官也具有拘束力,宪法第54条规定:“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务,不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”行政长官的就职宣誓表达了特别行政区和中华人民共和国之间的法律上和政治上的联系。其作为公民要维护祖国的安全、荣誉和利益,而其作为行政长官就是要通过其对中央政府和特别行政区负责来体现其基本的法律义务和政治责任。

  

三、2017年政制改革与行政长官宪制角色之变化

   (一)香港政制改革与行政长官选举方式的改变

   香港回归之后第三次启动的政制改革一个基本目标就是要在2017年实现行政长官的普选,也就是要修改行政长官的产生办法,当然还包括对立法会产生办法进行修改的考虑。香港基本法第45条规定:“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命。”“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定,最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。行政长官产生的具体办法由附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》规定。”香港基本法附件一“香港特别行政区行政长官的产生办法”第7条规定:“2007年以后各任行政长官的产生办法如需修改,须经立法会全体议员三分之二多数通过,行政长官同意,并报全国人民代表大会常务委员会批准。”这是香港特别行政区实施行政长官普选最基本的法律依据。2004年4月6日,全国人大常委会通过了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附附件一第七条和附件二第三条的解释》,其中提出:“上述两个附件中规定的二00七年以后各任行政长官的产生办法、立法会的产生办法和法案、议案的表决程序‘如需’修改,是指可以进行修改,也可以不进行修改。”在此基础上,全国人大常委会进一步完善并确立了修改附件一和附件二相关条文的基本程序,即“是否需要进行修改,香港特别行政区行政长官应向全国人民代表大会常务委员会提出报告,由全国人民代表大会常务委员会依照香港基本法第45条和第68条规定,根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则确定。修改行政长官产生办法和立法会产生办法及立法会法案、议案表决程序的法案及其修正案,应由香港特别行政区政府向立法会提出。”这一解释确立了著名的“香港政改五部曲”的基本法律渊源,这是全国人大常委会在基本法解释过程中对于基本法实施程序的一个完善。

   2004年4月26日,全国人大常委会又通过《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》,其中认为,“香港社会各界对于2007年以后行政长官和立法会的产生办法如何确定仍存在较大分歧,尚未形成广泛共识。在此情况下,实现香港基本法第四十五条规定的行政长官由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生…的条件还不具备。”并作出决定:2007年香港特别行政区第三任行政长官的选举,不实行由普选产生的办法。在此前提下,2007年香港特别行政区第三任行政长官的具体产生办法……,可按照香港基本法第四十五条……的规定和附件一第七条…的规定作出符合循序渐进原则的适当修改。

   2007年12月29日,全国人大常委会通过了《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》,其中确定了行政长官的“普选时间表”:“2012年香港特别行政区第四任行政长官的具体产生办法…可以作出适当修改;2017年香港特别行政区第五任行政长官的选举可以实行由普选产生的办法”。其中还特别重申了“香港政改五部曲”。2010年8月28日,全国人大常委会批准了香港特别行政区行政长官及立法会产生办法修正案,2012年选举第四任行政长官人选的选举委员会将由原来的800人增加至1200人,四大界别以相同比例增加委员的名额,不少于150名的选举委员可联合提名行政长官候选人,每名委员只可提出一名候选人。2013年12月4日至2014年5月3日,香港特别行政区政府启动了实现“双普选”目标的前期法律程序,就2017年行政长官和2016年立法会产生办法进行为期5个月的公众咨询。2014年7月15日,行政长官梁振英向全国人大常委会提交《关于香港特别行政区2017年行政长官及2016年立法会产生办法是否需要修改的报告》,这是香港“政改五步曲”迈出了实质性的第一步,但是之后,全国人大常委会所做出的决定引发了香港社会激进政治力量的持续不断的杯葛和反对。2015年6月18日,特区政府提交的以实现行政长官普选为基本目标的政改方案在立法会被否决,70名议员中有28名议员投反对票。

  

   (二)他山之石:法国1962年总统选举方式的变化

   根据法国1958年制定的第五共和宪法第6条和第7条的规定,共和国总统任期7年,由选举团选举产生,选举团包括议会议员、省议会议员、海外领地议会议员,以及由市镇议会所选出的代表。共和国总统的选举方式采取两轮多数投票制,即在第一轮投票中采用绝对多数制。如果第一轮投票没有结果,共和国总统在第二轮投票中根据相对多数制选出。这样的一种通过庞大的选举团选举总统的方式在1962年通过公民投票修改宪法的办法进行了修改。

   关于法国总统的宪法角色,戴高乐一贯主张:“法国最高的和永久的利益必须首先从国家元首身上得到保证”,而这“唯一的办法是由人民来选举共和国的总统”。因此,1962年法国宪法修改其实是戴高乐关于第五共和宪政体制设计的重要一环。戴高乐自己在其《希望回忆录》中吐露了这次宪法修改的基本动因和策略,他承认在1946年的贝叶演说和后来的1958年由他主持的制宪过程中,并没有提出国家元首必须由普选产生,他也曾主张总统由基础广泛的属于全国范围的选举团选出。但是,这样的做法其实是一种富有谋略的政治过程,他写道,“其实,我当时是认为最好不要毕其功于一役。在我决定向全国要求把政权从政党的控制下拯救出来,由总统而不是由国会作为权力和政策的源泉时,我就认为,最好还是暂缓完成这项巨大的改革”,“等到新宪法的实践证明最高权威按照宪法掌握政权并不会产生独裁的时候,才是向人民建议彻底改革的时机。我一开始就有亲自担当国家元首职责的意图。由于过去的历史和现今的环境,由于我所担负的任务,我上台的方式不过是一种无足轻重的形式而已。但是,考虑到今后,我决定在七年任期届满之前把这方面的制度建立起来”。[23]但是,通过公民投票对宪法进行修改是根据宪法第11条赋予总统的特权,戴高乐认为总统选举方式的修宪提议涉及“公共权力的组织”,当然,这样的主张并非完全的无可置疑,因为,宪法第89条精确地规定了修宪程序,通过公民投票方式来进行修宪不是不可以,但是必须得到议会的一致同意。而议会应该是不可能对这样的修宪提议表示支持的,戴高乐估计对于这一提议有“2/3的国民议会议员和9/10的参议院议员是无论如何不会接受的”,于是只有走公民投票这一招险棋。

这一次公民投票的时间是1962年10月28日,投票的结果是,在法国本土有1200多万人投赞成票,790多万人投反对票,总体来看,赞成票占有效选票的62%,反对票占38%。[24]这一法律草案在公民投票中获得了通过,即1962年11月6日的公投立法。这实际上是实现了对1958年宪法第6条和第7条,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《原道》总第27辑
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