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李晓兵:从港督到特首:兼论香港宪制秩序与行政长官的宪制角色

更新时间:2016-05-06 15:43:19
作者: 李晓兵  
强化区议会功能,扩大区议会的职责、功能和财政预算,使其在处理影响区内居民的问题上负起更大的责任。8.改变区议会和市政局的成员构成。9.成立一个独立的直接向总督负责的选区分界及选举事务委员会,负责重新划定选区和选区分界的工作。10.成立选举委员会。

   对于彭定康的《政改方案》,中国政府给予了强烈的批评和抵制,因为这一做法明显违反了《中英联合声明》,违反了与基本法相衔接的原则,违背了中英双方已经达成的协议和谅解。[14]这一政改方案付诸实施的结果就是给香港的顺利回归制造了新的障碍,也为中英在过渡期内的合作带来不尽的变数,并给香港回归后政制发展带来新的困难。有学者评价指出,这是让立法机关性质发展成为一个制衡政府的独立组织,令其具备所谓有效地代表市民所需的独立性;让立法局拥有可以明确而独立地管理本局的事务的职权;让立法局主席有港督辞去,他以行政首长身份向立法局负责,定期接受议员质询和讨论政府政策。重要出访活动和其他董事事务要向立法局汇报,把行政首长和行政机关置于立法局的监督之下。这完全是改变行政主导原则,向立法主导转变。[15]从香港宪制秩序的演进的角度来看,香港回归之前港督职权的调整和角色转变一方面意味着港英政府试图开启香港“代议政制”实践,另一方面也是对香港过去一百多年宪制传统的一种简单而激进的背离。对此,香港的政治人物就指出,港英政府这是利用中国政府所作出的“五十年不变”的承诺做文章,他们解读为“中国政府讲的五十年不变,并非一九九七年的香港情况五十年不变,而是一九八四年的情况五十年不变”。因此,港英政府的应对策略就是要采取“十三年大变,五十年不变”的政治战略,即利用“九七”前十三年的统治时间进行代议制改革,彻底改变香港的政体,使这种制度在“九七”之后保持不变。为此,就要将立法会从港督的咨询机构变成代议机构。[16]在此过程中,总督宪制角色的转化是重中之重,它给香港带来的是一种宪制秩序上的“突变”,香港回归之后的很多治理上的难题就是源于这一极具技巧性的政治操作和看似符合“民主化趋势”的重大改变。

  

二、《香港特别行政区基本法》下的行政长官

   (一)香港新宪制秩序下行政长官的宪制角色

   香港回归中国,为特别行政区量体裁衣而制定的香港特别行政区基本法正式开始实施,因此,这既是香港管治主权的一次转移,也是香港新宪制秩序形成的起点。香港特别行政区基本法所确立的行政长官制度与过去港英统治时代的总督制度相比,有着全新的制度设计和宪制基础,但同时也是对于香港回归之前政治制度和实践模式的一种承接,而且其制度本身也尚未完全定型,从行政长官的产生方式到其本身的法律定位,也都正处在发展和变迁过程之中。

   1984年12月19日,中英双方在北京签订《联合声明》确立了中华人民共和国对香港的基本方针政策,其中包括根据宪法的规定设立特别行政区,特别行政区直辖于中央人民政府,并享有高度的自治权。特别行政区现行的法律基本不变。特别行政区政府由当地人组成。行政长官在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命。基本法的上述规定是对《联合声明》的尊重,但是需要指出的是,《联合声明》并非行政长官制度的法源。香港现任行政长官梁振英香港特区行政长官梁振英在2014年4月4日接受记者采访时就表示,从《联合声明》可以清楚知道:中国政府在1984年签订的《联合声明》的基本方针政策,已经由1990年颁布的《基本法》法律条文“规定之”,而且将《联合声明》这11条基本方针政策,更具体而细致地写成160条的《基本法》法律条文。[17]

   1990年4月4日,七届全国人大三次会议通过《香港特别行政区基本法》规定,国家根据《宪法》设立香港特别行政区。根据香港基本法的规定,行政长官除了是香港特别行政区的首长,也是香港特别行政区行政机关的首长,这赋予了行政长官代表特区基本的法律地位和宪制角色。同时,在中央与特区关系中,行政长官也具有无以替代的重要地位,扮演着重要的宪制角色。行政长官作为国家依法设立的特别行政区的首长,除了对特别行政区负责,也须要对中央人民政府负责。因此,在“一国两制”之下,行政长官的宪制地位至为特殊,也至为重要。有学者指出,与港英时期的总督宪制地位相比,回归后的香港行政长官的宪制地位已经改变。如果说港督是英国女王在香港的代表,那么行政长官就成为香港这个地方行政区域的代表者。在上述特区政府阐释的原因中,行政长官首先是特区首长,而不仅仅是普通的政府委托代理者。正是因为香港行政长官代表了香港特区,所以他还承担了许多的礼仪性身份,如接受市民馈赠。行政长官作为特区首长,更多的是特区的抽象人格象征。[18]本文认为,香港特别行政区行政长官的法律地位具有双重性,行政长官不仅仅是香港特别行政区的代表,也是中央人民政府管制香港的代表,这一职位在香港新的宪制秩序中处于一个连接点的地位,是中央人民政府与特别行政区权力的交汇点,也是理解香港回归后特别行政区新宪制秩序形成和政治制度有效运作的关键,因此,行政长官的产生及其职权的正常行使是“一国两制”在香港实践取得成功的关键一环。

   但是,需要注意的是,对于香港特别行政区行政长官的宪制角色的解读不应该仅仅根据香港基本法,还应该结合《中华人民共和国宪法》规定来展开。《宪法》第31条规定:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”第62条规定:“全国人民代表大会行使下列职权:……(十三)决定特别行政区的设立及其制度;……”这意味着国家最高权力机关来对特别行政区的设立和制度来作出决定,行政长官的法律地位及其职权都来自于最高权力机关的决定。1990年4月4日,七届全国人大三次会议还通过了《关于<中华人民共和国特别行政区基本法>的决定》,其中特意对其合宪性作出判断:“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的,是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律,以香港特别行政区基本法为依据。”此外,香港特别行政区首任行政长官董建华先生在提出辞职后当选为全国政协副主席,这样的安排和实践已经成为中国宪法实践中的重要的宪法惯例,等等。这些基本制度和实践为理解香港特别行政区行政长官宪制角色提供了生动而丰富的例证,现行宪法在特别行政区当然具有法律效力,因此,行政长官的宪制角色既要放在特别行政区来理解,也要放在宪法所确立的国家基本制度中来认识。

  

   (二)行政长官的职权与行政主导原则

   香港基本法中并没有明确规定香港的政治体制以行政主导为基本原则,但是从基本法各个部分的规定来看,特别是对于行政长官职权以及与其他机关关系的规定,行政主导的的原则得到了较为充分的体现。肖蔚云教授就指出,行政主导是起草香港基本法政治体制时的一个指导原则,也是保持了1997年前香港原有政治体制中行之有效的特色,这有利于提高行政工作效率。这种行政主导作用具体表现在行政长官具有香港特别行政区首长和特别行政区政府首长两重身份,具有较大的权力,它可以说是一种行政长官制。以行政为主导就要依照香港基本法更好发挥以行政长官为首的行政的作用。[19]

   香港基本法对于行政长官的职权所做的较为广泛的规定主要体现在第48条之中。在基本法所规定的这些广泛的职权中,有的是行政长官作为特别行政区首长和特别行政区的代表而享有的,有的是其作为特别行政区行政机关的首长而享有的。除了这一条的规定,香港基本法“行政长官”这一章节的其他条款也有关于行政长官职权的内容,比如,行政长官如认为立法会通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益,可在三个月内将法案发回立法会重议(第49条);行政长官如拒绝签署立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案,经协商仍不能取得一致意见,行政长官可解散立法会(第50条);行政长官在立法会拒绝批准政府提出的财政预算案时可向立法会申请临时拨款(第51条);由行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任行政会议的成员,并决定其任免(第55条);主持行政会议(第56条)等。应该说,基本法中关于行政长官权力广泛的规定为行政主导的实现提供了制度基础和前提条件。从基本法关于行政权和立法权的配置来看,香港特别行政区政治体制的设计总体上是一种“强行政、弱立法”的体制。而行政长官所拥有的解散立法会的权力,以及对于立法会议案的提出和法案的签署实质性权力,都让行政长官在特别行政区的政治体制中居于相对较为优势的地位。

   但是,从实践的效果来看,这种制度设计并未达到预期的效果,而是被现实的政治操作所改变和“阻击”。早在2000年香港回归三周年之际,梁爱诗女士曾指出,过去两年,有些人批评行政立法关系不好,其实任何的机制都需要经过一段时期,才可以运作顺利。她认为,按照“基本法”第62(1)条,行政机关负责制定并执行政策,它执行政策时需要按第62(5)条拟定并向立法会提出法案拟定并向立法会提出法案。她认为,法律的制定、修改和废除的权力在立法会,立法会提出法律草案受第74条所限制。议员可以提出修订,但限于在原有法案范围内,还要符合基本法,如果修订适当,政府可以采纳修正案,如果修正不合理,政府会有谁议员反对,分组投票,确保各阶层利益都得到照顾,最后如果政府不能接受的修正案被通过,政府仍可以收回法案,因此,立法主导权属于行政机关,但是通过法律的权力属于立法机关,正好现实行政立法机关,相互配合、相互制衡。她还提出,虽然特区有可行的机制,仍需实施时的经验,因此初期的政治是无可避免的,随着更多的会议,更多的实例,立法机关的管理慢慢地开始建立起来,并希望下一届议会运作能更顺利。[20]然而在之后的2003年,特区政府向立法会提交了《国家安全条例》草案,但在立法会中不能形成足够的支持票,最后行政长官被迫宣布撤回《国家安全条例》草案,此举不仅影响了特别行政区行政机关和立法机关的之间的信任,也让行政长官在同时面对中央政府和特别行政区时施政的困难。在2005年,特区政府向立法会提交的《二零零七年行政长官及二零零八年立法会产生办法建议方案》,因为未能获得足够的支持而让香港回归后的第一次政改的努力无果而终。[21]今年,特区政府向立法会提交的《行政长官普选办法公众咨询报告及方案》,最终在立法会也未能获得通过而让香港政改进程再次遭遇重大障碍。由于这些政府方面所提出的重要的议案在立法机关屡屡遭遇障碍而无法顺利过关,特别是近年来,立法会“逢中必反”“逢特区政府必反”的立场和做法几乎让“行政主导”原则几乎沦为一种“纸面上的设想”。

   香港特别行政区过去十多年的政治发展进程表明,行政长官的权力在现实的政治过程中遭到削弱和侵袭,行政长官的权威遭到质疑和否定,行政长官的施政受到严重的牵制,基本法所确立的政治体制的行政主导原则未能得到充分落实的趋势并没有得到改变,而今,立法扩权、司法能动、行政弱势的局面俨然已经形成定格。如何推动香港在政治力量的整合并通过实践来形成新的“宪制性惯例”,让基本法所涉及的行政主导的政治体制发挥出来应有的效果,这是未来特别行政区政制发展的重要课题。对于这样的一种现实,特别行政区前任立法会主席范徐丽泰曾作出如下的评论,现在政府的“行政主导”,不如说是“行政主动”更准确,政府有制定法案、议案的主动权,但是在整个社会发展的进程中,政府没有强大的号召力,不能充分发挥引领作用。[22]正是在这个意义上,我们说香港特别行政区行政长官的宪制角色依然在发展和变迁之中。


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《原道》总第27辑
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