姜瀛：刑事政策评估的科学化及其进路展开
三、推进刑事政策评估科学化的开放化进路
在完善刑事政策评估的体系中，评估主体的选择、评估结论的公开以及评估指标体系的建构将是我们所面临的重点问题。刑事政策评估体系的科学建构要求我们把握上述问题的核心内容，摆脱我国刑事政策评估的现有困境，确立起刑事政策评估的基本架构。
（一）评估主体之开放化—引入第三方评估机构
从评估主体选择的不同状况来看，科学的刑事政策评估应当依托于第三方评估。通常而言，第三方评估是指国家专门的评估机构、学术科研机构以及商业性评估机构所进行评估。当然，在公共政策评估主体的划分上，学界也将其分为体制内评估与体制外评估。体制内评估不限于决策者与执行者所进行的自我评估，国家专设的评估部门所进行的评估也被认为是体制内评估，而体制外评估自然是指学术科研机构与商业性评估机构，体制外评估自然属于第三方评估。事实上，2014年的《政府工作报告》在部署工作重点时已经明确指出，“（政策实施）督查将采取与第三方评估相结合的方式，邀请全国部分研究咨询机构等独立专业的第三方评估机构，并向国务院提交评估报告”。可以看出，第三方评估工作公共政策实施中的重要作用已经为国家所重视，并将其视为政策实施绩效考察的重要手段。保障刑事政策评估主体选择之正当性是实现评估科学化的基本前提，以第三方评估为核心的评价体系将是克服自我评估之“人性局限”的必然要求{13}。
在明确应在刑事政策评估过程中引入第三方评估机构的同时，如何科学地建立起第三方评估的制度体系就显得至关重要。事实上，一国的公共政策评估或者说政府绩效评估体系的建立是一个巨大的系统工程，需要从整体上作出考虑，而刑事政策评估只是评估系统中的子系统而已，是完善公共政策评估体系进程中所要回应的个案问题。比较而言，欧美国家已经将相关的评估机制落实到具体的制度层面。以美国为例，1993年克林顿在任总统后不久就开始推动政府绩效评估体系的建立，而美国政府绩效评估体系制度化的结果是由国会立法通过了《政府绩效与结果法》，由此确立联邦政府绩效评估的战略化变革。同时，在该法案出台后，美国联邦还专门成立了国家绩效评审委员会，从而为美国政府的绩效管理与评估的制度化推动确定了“主心骨”。专门成立的国家绩效评审委员自身具备政策评估的资格与能力，可以成为体制内的第三方评估者，但更为重要的是，在引入外部的第三方评估机构[1]的过程中，该绩效评审委员会能够起到重要的协调作用，为第三方评估工作的开展提供有效地保障。事实上，在专门的科研院所或者是商业性评估机构参与到公共政策评估过程后，无论是主体的选择、资质的考察、评估任务的委派，还是对于评估结论的整理、质询与公开，都需要存在一个协调的主体[14]
可以肯定，在我们建构刑事政策评估体系的过程中，评估主体的选择是一个基础性问题，但是由于我国选择公共政策评估机构方面尚未能形成科学的制度输出，刑事政策评估工作也必然受到制约。我国现有的参与刑事政策评估的第三方机构也多是科研院校，并且具有一定的自发性，商业性评估机构或非政府性组织的参与屈指可数，在这样的条件下，刑事政策评估也多是由一些科研人员根据其研究的兴趣、方向所进行的零零散散的工作，既不具有连续性，也缺乏系统的评估结论，可以说，在第三方评估主体的引导与发展方面，我国还有很长的路要走。
（二）评估结论之开放化—推动刑事政策评估中的信息公开
在提倡政府信息公开的背景下，刑事政策评估亦需打破传统的内部评估模式，评估者应当向社会公众充分公开刑事政策评估中的信息以及最终的评估结论，并作出必要的说明与解读。毫无疑问，2007年颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》在我国具有跨时代的意义，该条例的宗旨在于保障公民、法人及其他组织依法获取政府信息的基本权利，推进的官方与民间社会的良性交流，以此来提高政府工作的透明度。虽然《信息公开条例》是伟大的历史进步，但其仅限于行政机关的政府信息，而犯罪治理相关的信息却不在此列。所幸的是，近年来，“司法体制改革”中的司法公开已经成为中央司法改革部署改革纲要中的重要内容。当然，目前推进司法公开进程中最大的问题是“选择性公开”，即往往是根据自身利益最大化的考量，将对自己有利的信息予以公开，而对己不利的信息则以各种秘密或利用各种借口予以遮蔽，不予公开。
可以想象，在基本犯罪信息无法向公众与社会充分公开的前提下，刑事政策评估中所公布的社会治安满意度之主观成分越来越高，人们对种种治理绩效所表示的质疑也越来越多，原因就在于国家在犯罪治理中的成绩与不足仍是“自圆其说”或停留在内部，这便愈发要求刑事政策评估后的信息公开。刑事政策评估后的信息公开，能够促进犯罪治理的透明化，使刑事政策的调整、刑事立法时的重大决策更加科学化、民主化；能够凝聚多方力量，获取人民群众的理解、信赖与支持，增进人民群众和政府之间的互信与合作。同时，将刑事政策在犯罪治理实践中的实际效果进行科学评估，并将之公之于众，能够更好地监督制约警察权和司法权的行使，提高司法的权威和高效，保障司法的公正，促使其更好地为人民服务。此外，刑事政策评估结论的公开对科学研究也有着不容低估的意义。可以肯定，评估结论能够为广大的研究者和犯罪治理参与者提供可靠的数据信息，以便研究者更加科学地认识分析犯罪现象及其发展演化的规律，探究犯罪原因，为制定合理高效的刑事政策和犯罪控制战略奠定科学基础。当然，立足于更宽广的视野，将刑事政策评估结论公开向全世界发布，有助于加强我国与其他国家或相关国际组织在犯罪治理领域的沟通、交流与合作，更好地借鉴国际经验以提高我国犯罪治理的成效，从而进一步提升我国的国际形象。
在推进刑事政策评估结论信息公开的进程中，公众对于评估结论的及时反馈能够形成公众意见，这是刑事政策评估工作的预期产物；不可否认，这种结论可能是感性的看法或理性的思考，甚至是对相关评估结论的评判或质疑，但公众意见在刑事政策评估中的主要作用在于发现问题，即为评估者提出问题或者由评估者在相关意见中发现对其评估工作有用的问题。因此，刑事政策评估结论的公开不仅是对决策者与执行者的有效监督，保持评估结论的公开能够促使决策者或执行者对社会各界的问题与质疑作出解释，在决策者、执行者与社会公众之间形成良性交流的平台。事实上，最高人民法院于2013年11月28日发布《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》（以下简称《规定》）对传统司法公开制度作出的革新，这将对公众与司法机关之间良性交流有极大的推动作用[15]。鉴于此，促进刑事政策评估中的信息公开，应当充分发挥新媒体在刑事政策评估中的功用，使社会公众对各项刑事政策的态度和反映能够进入到决策者的视野内，也要求不同评估主体的评估报告或观点及时地出现在公众的视野中。
（三）评估指标之多元化—建构起综合性评估指标体系
公共政策评估过程中并不排斥对于某一专项指标所进行的专门评估，但对于某一专项指标的评估乃是建立在综合性评估的基础之上。易言之，在对刑事政策进行综合性评估的基础上，我们自然可以选择某一专项指标（通常指体系中的一级指标）进行精细化评估，也可在二级指标之下设置三级指标，由此来认识某一刑事政策存在的具体问题或发生的变化。例如，在全面开展社区矫正工作之后，我们在对整体的犯罪治理状况进行评估的同时，可以专门就社区矫正工作开展前后进行“成本—收益”评估，从中探求国家在犯罪治理中的财政支出与治理效果之间是否存在变化，或者是评估社区矫正制度的确立是否能够在节省国家财政支出的同时取得更好的犯罪矫正效果。此外，从绩效评估的基本理论来看，评估维度与视野将决定着评估结论的科学性。将评估指标限定为单项指标，相应的评估体系在结构上也将会失衡，而失衡的评估体系将会忽略众多价值，进而使刑事政策的工作重心转移到错误的方向。
评估指标体系是对公共政策实施情况进行测量与评定的参照系，建立评估指标体系是公共政策评估中最为核心的内容，同时也是科学开展政策评估的难点所在。有学者提出政策评估的基本目标，即通过对政策效果评估对象作立体性考察并划分出不同的层次从而概括出政策评估的五项基本内容，包括“效果、效果的充分性、效率、工作量、执行过程”，由此，评估的指标体系通常会涉及到针对效果及其充分性的客观性量化指标，针对政策执行主体工作量及其效率的主观性指标以及针对执行过程的制度化指标，等等{16}；而另一位学者则将政策评估对象分为六个方面，即“效果、效率、充足性、公平性、回应性及适宜性”，由此，评估的指标体系还包括合目的性指标与公正性指标等具有鲜明价值导向性的评价指标{17}。事实上，评估指标体系往往见仁见智，建立科学的刑事政策评估指标体系将是十分复杂的过程，这一过程还要考虑到评估指标体系的现实性。指标体系的选择应能体现刑事政策的实质含义，力求全面、综合、系统，能从不同侧面刻画它的全貌。因此，指标体系不仅不是简单的内容罗列和堆砌，而是一种“结构化”和“层次化”的排列，包含“可逐层分解”和“按一定优先权进行排序”的基本要求{18}。
需要指出的是，政策评估的价值诉求可以被视为是评估指标体系的基石，价值目标将会直接决定着评估指标体系的确立，最终影响到刑事政策评估体系的科学化程度。可以说，评估指标体系的科学与否在很大程度上决定着刑事政策评估的科学程度。一旦刑事政策评估的指标体系背离可理性的价值取向，或者是评估指标体系未能体现出最为核心的价值取向，建构起的评估指标体系就很可能缺乏应有的结构或功能，难以产生科学的评估结论{19}。一般而言，指标是构成指标系统的诸因素（一级指标、二级指标和三级指标）对整体的影响程度，这种“影响程度”将转化成为指标体系中的权重。通常来说，一级指标与二级指标、三级指标是按照评估内容所作的类型划分。一级指标是指对某一基本刑事政策或者具体刑事政策的功能进行全面考察后的指标设定。二级或三级指标是指对刑事政策实施过程中的某几项或某一项特定目的和效果进行指标设定。依本文来看，刑事政策评估中可选取的一级指标包括五种，即犯罪量（率）指标、法治性指标、结构性指标、社会性指标、经济性指标。当然，指标体系将是刑事政策评估中的核心内容，是决定刑事政策评估体系科学与否的关键所在，对于刑事政策评估指标体系的研究还有待深入展开。
长期以来，我们在对待犯罪问题上往往强调不惜代价、不计成本，因此对犯罪治理评估重视不够。对犯罪治理效果的评价也多是基于主观感受，没有成为科学的评估体系，也无法作出科学的绩效考察，刑事政策的科学评估长期缺位。刑事政策的科学性及其在犯罪治理中所发挥的效果需要被准确的认知，对刑事政策进行的科学评估可以为刑事政策的调整与废止提供科学的依据，由此才能保证我们犯罪治理行动具有正确的目标，而不会偏离方向。在探求刑事政策科学化的过程中，应提倡以第三方评估、公开评估以及综合性指标评估为基本架构，通过科学的评估体系来逐步完善刑事政策，将其推向更为科学的高度。
【注释】基金项目：国家社科基金一般项目“后劳教时代的轻罪刑事政策研究”，项目编号：14BFX048;大连理工大学基本科研业务费专项项目“微罪制裁体系研究”，(点击此处阅读下一页)
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