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匡贤明:全面深化改革阶段的改革方法

更新时间:2016-05-03 22:03:42
作者: 匡贤明  

前 言

   改革是解决中国发展进程中应对所有挑战、解决所有问题的根本出路。由于改革开放带来的巨大增长效应与社会福利增进效应,各方面对“要改革”形成了难得的广泛共识。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,是各方改革共识下形成的改革顶层设计方案。这个改革方案的指导思想、战略重点、改革措施等有多方面的突破,在一定程度上超出社会预期。然而,在“要改革”这个大的问题解决后,“怎么改”就成为决定改革成败的重要因素。尤其是在利益关系深刻复杂变化、既得利益格局基本形成的情况下,如何实现改革的有效突破,成为各方关注的焦点。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了建立中央层面的全面深化改革领导小组,在体改委(体改办)撤销十余年后重新成立高层次的协调机构,无疑有助于改革的突破。

   但是,“改革改变改革本身”——改革带来的发展,改变了现有改革方法赖以成功的基础和条件。随着内外环境变化,曾经成功的改革方法可能会引发激烈的社会冲突;而过去难以实施的改革方法却有可能“柳暗花明”。作为研究者有必要系统而独立地思考过去我国改革成功的经验,前瞻性地思考新阶段如何有效地调整改革方法,借鉴老体改委的经验,为实现改革突破奠定重要基础。

   基于这个目标,本报告将分三部分进行分析。第一部分,从理论与实践回顾出发,力图总结过去改革方法的成功之处;第二部分,构建三张简要分析图,分析当前及未来5-10年改革环境的变化趋势;第三部分,提出创新改革方法的一些基本思路。

   (注:本报告为《改革方法论与推进方式研究》一书的专题报告,初稿写于2013年9月,正式刊用于2015年7月)

  

一、35年改革方法的成功之处:理论与实践的回顾

   中国35年的发展取得的成就世所公认。但这个成就的根源何在?各方观点不一,但都无法回避改革方法上的分析。我国探索了一条大国成功从计划经济向市场经济转型、从封闭经济向开放经济转轨的改革路径。因此,本部分首先从理论与实践角度列出改革方法的成功之处,并且放在激励-信息的框架下进行总结。

   1. 改革方法的分歧与邓小平的威权

   改革方法上的研究与争论,一开始就伴随着改革的起步。回顾过去35年改革方法理论的研究,主要有以下几组关系:

   (1)渐进与激进。改革之初,由于信息缺乏和经验空白,我国改革完全是边走边试,“草鞋没样、边打边像”,很难谈上有改革模式的鉴别与自觉选择问题,也不存在一套事先设计好的完整改革方案,甚至不存在人为的设计。对决策者来说,最稳妥、风险最小的方法是,对未知的领域,采取“试水”的办法而不是激进的“休克”疗法,一下子取消或废止计划体制。通过放调结合、双轨推进,逐步发展市场经济和转化计划体制。更重要的是,在这个渐进式的进程中,“干中学”,不仅扩大了改革的信息量,而且有助于探索有效的方法。由此避免了许多国家在经济转型过程中的增长中断和社会混乱,保持了一个持续高速发展的增长趋势。

   应当说,这种改革式是基于我国经济、社会、制度、文化、历史等约束条件所作的现实选择。其基本特点是:第一,它是中国共产党及其核心领导人领导的改革,而不是其他新生政治力量及其核心领导人主导的改革;第二,它是在既有的宪政秩序约束下的经济体制的根本性变革,而不是以推翻现存宪政秩序为目标的社会革命;第三,它强调经济改革必须现实基础出发,考虑既定的政治、经济、社会环境,并在执政党的统一领导下,整合各方力量,有步骤、有秩序地进行。在这个改革的过程中,需要处理好一系列的关系,包括:继承与创新、变革与秩序、政府与市场、公平与效率、国内与国外等;第四,它强调中国国情的特殊性以及中国市场化改革在理论上和实践上的开创性或探索性,反对任何照抄照搬哪怕国外成功的市场经济模式,强调从中国现有的基本国情和具体实际出发,在实践中逐步探索出一条有中国特色的社会主义市场经济之路;第五,采取了先易后难、先体制外后体制内、先局部后整体、先试验后推广(先点后面)的非均衡体制变革推进战略。樊纲提出的“过渡性杂种”以及科斯提出的“边际革命”理论对此作了精辟的阐述。

   也有专家反思渐进式改革,认为渐进方式带来改革边际收益递减,使改革动力衰退,导致改革越深入困难就越大。更重要的是,渐进式改革形成的既得利益集团,会形成下一阶段改革的强大阻力。随着“干中学”以及信息的充分化,边际的渐进式改革弊端将大于收益,需要重点推进改革的突破。魏加宁(2005)指出,“摸着石头过河”的改革时代一去不复返了,中国改革迫切需要推进改革模式的转换。从这个角度看,十八届三中全会提出的全面深化改革,是改革模式的一个重要转折。

   (2)整体推进与重点突破。在涉及到具体改革时,是整体推进还是单项突破,各方有不同看法。相当多的学者认为,改革是一项系统工程,其中任何一个要素或环节都是主要矛盾,又都不是主要矛盾。因此,要运用系统的方法全面地推进改革。“整体推进、综合配套”就是把改革作为一个有机的系统,在不同的时序、空间环境中,整体向前推进,逐步实现社会主义市场经济新体制的战略目标。因此,以解决主要矛盾为突破口谋求解决其他矛盾的思想和工作方法不适用于当前的改革。

   但是,中国改革的实践中,重点突破仍然是一个基本方法。重要原因在于,推进全面改革需要更多资源,面临更强的约束条件:第一,全面改革涉及面更广,需要更多的信息。随着领域的增多,需要的信息量将呈现指数级增长。第二,全面推进改革容易把整个系统置于不稳定状态,加大体制的系统性风险。第三,整个体制中的矛盾与风险程度并不相同,有的体制矛盾更突出,对经济社会发展掣肘更大;有的体制尽管存在矛盾,但短期内并不会有太大的负面影响。改革重在抓住主要矛盾,攻克主要矛盾并且带动其他方面的体制变革。第四,在实践中,我国改革之所以在短期内取得很大成绩,就是因为抓住了主要矛盾,找准了突破口。在农村,抓住了联产承包责任制这一调动农民积极性的突破口,在很短时间内基本上解决广大农民的温饱问题;在城市,政府在政策上对经营者实行了类似于农村的联产承包责任制,有效地启动了城市改革。抓住主要矛盾,找准突破口,是指导我国改革的一个重要的方法论原则;而全面改革理论上最优,但现实中却对决策者提出更高的要求。

   (3)总体设计(规划)与经验先行。经验先行的观点认为,改革只需要一个大概的设想,过细的方案设计不仅耽误时间,还容易脱离实际,倒不如边干边摸索,行不通再重来。我国实践中的改革试点、示范区、试验区等形式,都是经验先行的重要体现。

   而规划先行的观点则认为,推进我国经济体制改革,做到经济活而不乱,改革既快又稳,必须制定并实施一个科学的总体规划。改革是一项巨大的社会系统工程,没有明确的目标模式,不实行配套协调的改革措施,实践中很容易走形变样。因此,需要有负责改革总体规划的委员会,这是一个中央指导改革的高水平高效能的参谋本部,主要工作内容是:确定改革目标、制定改革战略步骤、设计实施方案、监督改革实施和拟定应变措施。

   (4)邓小平的威权。我国改革开放35年来,改革就是在不同争议下推进。而作为改革开放初期主要决策者的邓小平,务实、理性、灵活地综合各种改革方法,保障了我国改革的稳步推进。

   由于改革开放初期的一些改革措施,不仅涉及到多方面的利益关系,更涉及到某些意识形态方面的争论。在这种情况下,邓小平以他的权威,不仅协商了利益的均衡,而且对一些意识形态的争论做出最重要的裁决。作为决策者,他的权威确实成为改革最重要的资源之一。对此,萧功秦有一系列的分析。比如,他认为,体制内的“元老派”成为改革派,可以具备少壮派改革精英(清末或俄罗斯)所没有的特殊的三大政治优势:一是元老派拥有丰富的体制内政治经验,能团结大多数人支持自己,而把反改革派置于被动地位,减少了转型的阻力与成本。二是他们在长期政治生涯中积累的组织资源与人脉关系,成为改革最需要的政治稀缺资源,使他们能建立起以自己为核心的改革动员体制。三是他们享有巨大权威与号召力,推进难度较大的改革,而不致引起强烈的反弹,从而大大降低改革的成本与代价。更重要的是,即使改革中出现战略上的挫折或失误,他们的威望也足以使改革派仍有很大的政治回旋余地。

   2. 改革实践上的关键事件

   改革实践中,并非所有措施都有相同效应。有的改革牵动全局,开创新的格局;有的改革涉及多个领域;但有的只涉及个别领域,其突破只影响小范围。与苏联相比,中国改革成功之处就在于,在这些关键性的事件上没有犯错误,或者至少没有犯方向性的错误。

   (1)思想上的突破。改革是对传统体制的背离,如果思想没有大的突破,改革恐怕难触及实质性的问题。苏联在赫鲁晓夫时代和勃列日涅夫时代,都曾推进了力度不小的改革,但囿于思想领域的保守,难以反思传统体制问题的根源,多次经济改革半途而废,甚至积累更多的问题。纵观中国改革进程,最鲜明的特点就是“思想先行”,通过争论与思想解放,拓宽改革空间与领域。最为典型的三个:一是邓小平提出“解放思想,实事求是,团结一致向前看”,提出把全党工作的重心转到实现四个现代化上来;二是十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》,深刻总结了经验教训,解决了历史遗留问题,为改革开放奠定了重要的政治基础;三是1992年邓小平发表“南方谈话”,明确了“不坚持社会主义,不改革开放,不发展经济,不改善人民生活,只能是死路一条”的基本判断,扭转了改革走回头路、开倒车的可能。

   (2)实践中自发式创新。包括社会和地方政府自发式的改革探索。这些事件,在特定的历史时代是“离经逆道”的做法,无一不引起广泛争议。怎么对待这些自发式改革的突破,决定了改革的深度与广度:予以打击,政治上安全但改革难以推开;予以承认,政治上要承担风险但改革空间将得到拓展。苏联改革进程中,更多的采取前者;而我国则在一些关键性的事件上采取了后者,从而形成了改革的“星星之火”。比较典型的,一是小岗村农民“包干到户”;二是深圳蛇口外向型工业区的试管作用;三是乡镇企业“异军突起”,成为过渡性杂种的典范;四是创办“经济特区”。这四个方面的边际试错有力地推进着国家层面的制度创新。

(3)改革工作系统与工作方法的突破。35年的改革进程中,值得肯定的做法,是在改革工作系统上的突破。这不仅表现在明确建立了一个专司改革的机构,而且制定了中长期的改革规划,创新改革方式方法。一是成立国家经济体制改革委员会,对改革进行统筹规划、协调、落实、督办。这在80年代和90年代发挥了不可替代的作用。二是制定并出台三份改革的顶层设计文件,即十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》,决定把改革从农村拓展到城市,大大扩展了改革的广度和深度;十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确社会主义市场经济体制改革的目标;中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。三份顶层设计文件,起到了明确改革目标、聚焦改革重点、部署改革任务的作用。三是从参与“国际大循环”到加入WTO,使得我国的开放程度不断提高、开放深度不断加大。四是国有企业“抓大放小”,在改革策略作重大调整。以市场和产业政策为导向,搞好大的,放活小的。这个改革策略的调整使得中小国有企业改革空间明显加大,也使得国家能够集中精力做好一些大型企业。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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