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匡贤明:全面深化改革阶段的改革方法

更新时间:2016-05-03 22:03:42
作者: 匡贤明  


二、全面深化改革新阶段环境变化与改革方法挑战

   任何一项改革事业,都是发生在特定的社会系统中的历史活动,有着自己独特的环境背景。本报告开篇明确提出的“改革改变改革自身”,这意味着:改革带来的发展,使得一个社会的禀赋发生重大变化,环境发生重大变化。各种新的政治、经济、文化、心理等因素,或显或隐地成为改革的约束条件;过去重如泰山的改革阻力,可能化为云烟;过去不值一提的改革因素,可能会使当前改革引发巨大争议。因此,这些变化表明,过去行之有效的改革办法,有可能面临巨大的挑战。

   1.新阶段改革方法的三个分析维度

   联系过去35年,并且结合当前改革约束条件的变化,我们可以利用三个分析框做简要说明,并且以此分析当前以及未来几年改革约束条件的变化。

   (1)改革需求与社会供给。改革需求,特指经济社会主体对解决体制机制性问题的需求。在不同的发展阶段,城乡居民对改革的需求会发生明显变化。改革供给(包括改革方法)不能随之调整的话,就有可能形成相应的社会风险。

表22:改革的知与行

   经过35年的快速发展,我国发展阶段发生明显变化,由生存型阶段进入到发展型新阶段。在生存型阶段,发展的主要目标之一是解决温饱问题;进入发展型阶段,尽管经济发展水平还有待提高,但全社会大多数人的温饱问题已得到初步解决,发展的目标逐步聚焦于人的自身发展。在社会发展的新阶段,广大社会成员要求加快经济、社会与政治体制的全面创新,使之与发展型阶段的消费结构、经济结构和社会结构相适应。发展阶段变化表现得最为突出的是社会需求发生重大变化,城乡居民的义务教育、基本医疗、基本社会保障、基本住房保障、公共安全等方面的公共需求全面快速增长,并开始成为全社会不断增长的物质文化需求的基本内涵。在需求结构上,人们对基本生活等生存型需求比重开始下降,教育、医疗、社保、生态、公共安全等发展型需求比重开始明显上升。特别是随着我国经济社会发展水平和人民生活水平不断提高,人民群众的公平意识、民主意识、权利意识不断增强,对社会不公问题反映越来越强烈。

   例如,第一,过去30多年尚不突出的居民收入过低、劳动者报酬过低问题,今天突出了,需要通过深化经济体制改革,解决收入分配制度公平问题;第二,过去30多年尚不突出的公共产品短缺问题,今天突出了,这就要求加快社会体制改革,建立完善的公共服务体制,实现基本公共服务均等化;第三,过去30多年尚不突出的文化产业发展问题,今天突出了,需要通过文化体制改革突破文化产业发展的制度瓶颈;第四,过去30多年尚不突出的公民参与权、表达权甚至民主权的问题,今天突出了,通过积极地推进政治体制改革得以解决。

   在改革供给上,能否适应改革需求,加大改革力度,则成为影响发展的重要因素。有效的改革供给,至少包括几个方面的内容:一是推进社会需要的改革,而不是推进有损公共利益的改革,推进社会不需要或者不满意的改革;二是要在有限的时间内实现改革的突破,不能无限期地研讨改革;三是要统筹全面改革,不能停留在“头疼医头、脚痛医脚”的阶段,需要进入到“头疼医心、脚痛也医心”的新阶段;四是以更大的力度推进改革,尤其是在面临利益掣肘时,需要强有力的协调,以打破利益藩篱。

   (2)改革知与行的关系:信息与激励。正如前面分析的,要推进改革、实现改革的全面突破,需要有信息(知)与激励(行)两方面的条件。维度一:“知”。即信息充分,对现有体制的矛盾、弊端有清醒地了解;对改革的方向要明确,对新体制有基本谋划。对应面的“不知”,包括对信息的不了解,也包括对信息的误判。维度二:“行”。要么把改革方案付之行动,要么把改革方案束之高楼。从现实情况看,知与行往往并不一是统一的,至少有四种情况。

表23:改革的知与行

   一是知之而改之,这是最优状态。即知道问题所在,又愿意推进改革。在这种情况下,改革方法涉及的就是狭义的如何推进和实施的问题。

   二是不知而改之。这是风险比较大的情况,类似“瞎子骑盲马”。这种情况最大的可能是对形势和信息的误判。不清楚社会对改革的需求何在而盲目改革,最终加剧了社会不稳定。

   三是知之而不改。清楚地知道现行体制的弊端,但就是不愿意改革,或者没有能力推进改革。应当说,随着信息技术的革命,国际交流的不断增加,知的成本明显下降,“不知”的可能性大大下降。但由于各种原因(主要是既得利益),知之而不改,形成了“转型陷阱”(孙立平,2011)。等到想改的时候,机遇已经错过,被迫推进激进式改革。这种情形,就是我国晚清和前苏联的改革历程,萧功秦将其称之为“急诊室效应”。

   四是不知而不改。常见于封闭经济体之中。从国际范围看这种情况极为特殊,而且与特定的政治体制联系在一起。

   (3)社会承受力和改革力度。强调社会承受力在改革进程中的因素,是因为改革速度的快慢、改革范围的宽窄、改革力度的大小,与社会承受力直接相关。更精确地说,是与社会承受力的变化相关。在这方面,也可以划一个两维表。

表24:社会承受力与改革力度

一种情景是社会承受力大,愿意并且有能力承担改革失败带来的风险,同时改革需求大、改革速度快、改革范围宽、改革力度大,这就形成一个良性循环。改革需求与供给有效地结合在一起。

   二是社会承受力小,不愿意或者无能力承担改革风险,而同时改革速度快、改革范围宽、改革力度大,这就有可能加大社会反对改革的声音,使改革陷入复杂的环境中。

   三是社会承受力大,愿意并且有能力承担改革失败带来的风险,然而改革却缺乏大的突破,由此引发社会对改革滞后的严重不满。

   四是社会承受力小,同时改革进展也慢。这种情景极易形成不改革的局面。

   2. 改革环境的深刻变化

   从这三个分析表可以看到,当前改革环境的变化,最主要的就是改革信息以及社会承受力等发生明显变化。

   (1)改革的对象发生重大变化。过去改革的对象是计划经济。计划经济的弊端,众所周知,改革共识极易形成。而当前改革的客体,则是35年来渐进式改革形成的“过渡性杂种”:这个杂种既有可能自发演进(樊纲,2005),但也有可能停滞固化,形成转型陷阱(孙立平,2011)。从现实情况看,恐怕后者的可能性更大。其根源就在于渐进式改革中,过渡性体制形成了规模巨大的既得利益,他们既不愿意回到计划经济时代,也不愿意进入到完善的市场经济体制中。他们凭借权力优势,通过强势政府迅速完成原始积累,并不断从中受益。他们是“中国模式”的歌颂者。改革客体的变化,使得改革阻力发生明显变化。

   (2)改革信息发生重大变化。改革开放之初,全社会处于严重的信息短缺状态,对外部世界了解极为有限。受制于严重匮乏的信息,具体改革中只能走一步看一步。当前,我国已经实现了全面的开放,深度融入全球,对外部世界的了解今非昔比。国际上通行的体制是什么,有什么优点与缺点,均有大量信息。其中最重要的是两个方面的改变:一是国人与世界的交流沟通成为常态;二是信息技术革命,互联网时代的信息交流成本几近于零。

   (3)激励机制发生变化,利益分化和利益博弈成为影响改革的突出因素。经过30多年的经济体制改革,随着社会分层和社会结构的深刻变动,社会利益主体已经多元化,不同的社会群体对改革有不同的诉求。从近年来围绕房地产调控相关改革与政策调整来看,不同的社会群体有截然不同的声音;围绕不同利益诉求的利益关系博弈,已成为影响新阶段改革的突出因素。而在既得利益的掣肘下,改革攻坚的难度空前增大。过去30多年的经济体制改革是以增量改革为主的渐进式改革,在很大程度上回避了既得利益的问题。但是今天,经济体制改革到了解决存量改革的时候,社会体制、文化体制、政治体制改革基本上都是存量制度调整。在这个背景下,通过帕累托式改进使所有人都能够受益的改革越来越少,包括部门利益、地方利益、行业利益在内的既得利益掣肘改革的矛盾十分突出,改革攻坚难度明显加大。

   (4)社会对改革的参与意识全面增强。信息技术的进步,使得社会参与的成本大幅下降。通过微博、微信、博客等新媒体表达自己对改革意见成为基本趋势。改革很难再闭门造车。从近年来的劳动合同法出台、个人所得税调整、教育体制改革、医疗卫生体制改革、物业税改革等来看,每一项改革都涉及到每个人的切身利益,都引发了社会广泛的讨论。这说明,随着改革涉及到重大利益格局的调整,广大社会成员对改革的参与意识越来越强。

   3. 改革方法面临的现实挑战

   一方面,经济发展方式转变对改革提出了更高的要求,改革的迫切性进一步增强;另一方面,以经济发展方式为主线的改革不同于前30年的渐进式改革和增量改革,改革已进入“深水区”,更多地触及到上层建筑领域,更多地触及深层次的利益矛盾。尤其是随着不同社会群体的利益分化,我国进入利益博弈时代,过去行之有效的改革方法面临多方面的现实困境。

   (1)改革进入“深水区”与改革协调机制。改革进入“深水区”,但在国家层面缺乏一个强有力改革组织协调机制,是新阶段改革工作机制与推进方式的突出矛盾。十七大对包括经济体制、社会体制、文化体制、政治体制改革等做出了全面的部署。同过去以经济体制改革为主相比,全面深化改革的任务更加繁重,难度也在增加,究其原因是在国家层面缺乏一个强有力的改革协调机构领导和组织改革。

   十八届三中全会提出建立中央层面的全面深化改革领导小组,是改革方法上一个重大突破,标志着最高层面的改革协调机制正式形成。但在实践中,还有一系列的问题需要得到解决。比如工作机制、工作方法、工作监督与反馈等问题,都需要进一步研究。

(2)改革权力分散在部门,以部门为主推进改革,使得一些改革往往因部门利益扭曲变形。这并不是说部门有主观意愿要扭曲改革,而是部门受制于特定的约束条件,很难超脱地思考全局性的改革问题。例如,多数改革都与政府转型直接相关,如果政府转型没有进展,许多改革难以突破。也就是说,政府自身成为改革对象。但与此同时,多数改革却仍然采取部门改革的形式,这使得部门在设计和推进改革中掺杂部门利益,忽视公共利益,从而造成一些改革因部门利益扭曲变形。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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