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彭錞:“征地悖论”成立吗?

——八二宪法城市土地国有条款再解释

更新时间:2016-05-03 21:20:57
作者: 彭錞  
毫无疑问,八二宪法将城市土地国有化当然是通过修改宪法来完成的。但这一点仅仅触及了问题的表面,而且仅仅在形式上——而非实质上——证成了八二年土地国有化的合法性。更深层次上,八二宪法国有化条款是在行使主权者所固有的征地权力。在这一点上,八二宪法下的国有化与历史上的土改和社会主义改造相似。诚然,这并不是说历史在简单地自我重复。第一,1982年土地国有化的具体目的不再是社会革命,即对生产资料所有制的系统性更新,而是经济建设和发展,尤其是非农业领域的建设和发展。第二,与之前的两次革命不同的是,1982年的国有化并未经历大规模的全国性动员与运动。第三,笔者在另文中曾专门论证五四宪法征地条款中的“收归国有”意涵了当时还在筹备中的社会主义改造运动。[23]因此,社会主义改造是合宪运动。与此不同的是,1982年的国有化则不是由之前的宪法即1978年宪法所规定。第四,土地改革运动具有明文法律基础,即1947年《中国土地法大纲》和1950年《土地改革法》。相反,1982年的国有化并没有任何法律基础。第五,1982年土地国有化包含了全部的城市土地,其范围要广于五六十年代的未涉及私人自住房地的社会主义改造运动。

   即便如此,上述差异并不使得八二宪法下的城市土地国有化之合法性逊于之前的两次革命运动。理由如下。首先,土地国有化具体目的的改变并不影响主权者行使其固有的征地权力。其次,即使没有经历全国性的长期运动,1982年的国有化也绝非在民众毫不知情的情况下,一夜之间将私有城市土地宣布殆尽。事实上,1982年4至8月间,包含国有化条款的宪法修改草稿被公布以征求社会意见。据统计,两个月内,宪法修改委员会秘书处共收到1538封意见和建议来信,[24]其中就有不少关于国有化条款的评论。如北京王永泉等提出“宅基地是属于个人的,不应归国家或集体所有。”[25]再次,土地改革运动和社会主义改造运动总体依据党的政策来开展。这两点都属于执政党二十世纪革命史中的基本特点。然后,八二宪法国有化条款绝非文革遗产,理由有二。一方面,制宪过程记录显示,在讨论城市土地收归国有这一问题时,甚至没有任何人谈到过文革的国有化政策。另一方面,更重要的是,自马恩以降,土地国有就一直是社会主义理论的基本主张,在土改和社会主义改造运动中也为中共所实践,其绝非文革之发明创造。如前所言,八二宪法所做的无非是将这一传统宪法化。更重要的是,如上所述,此次国有化并不主要由意识形态所驱动,而是基于现实考量的妥协,与文革完全无关。最后,在社会主义理论中,土地一直被视作生产资料的典型内容。如《共产党宣言》不区分作为生产资料的土地和生活资料的土地,而一般性地主张废除土地私有制。在中国,1954年宪法(第十三条)、1975年宪法(第六条)和1978年宪法(第六条)都把土地划分为生产而非生活资料。这当然不是说土地不能用于生产之外的目的,如居民住房,后者在社会主义理论中无疑是一种生活资料。但这恰巧印证而非否证了土地作为一类劳动对象,即一种生产资料,通过与人类劳动的混合能创造出生活资料,即住房。1979年的《全国农村房屋建设工作会议的报告》指出“社员的住房,属于生活资料,产权应归社员所有”,但并未表示土地也属生活资料。事实上,社会主义改造运动之所以不触动私有自住房地产的原因并不在于该类房地产被视为生活资料。1949年8月11日《人民日报》刊登的《关于城市房产、房租的性质和政策》指出:

   “城市房屋问题却与此(农村土地制度)不同。房屋不是自然物,而是劳动的产品。在商品生产的社会里,房屋就是一种商品,建筑房屋需要一定的投资,而且要经常出资加以修缮,当利用房屋的投资收取租息时,它就成为一种资本。因此城市里私人房主对房屋的占有,一般地不是封建性质,而是资本主义性质的。在新民主主义革命时期,这种资本主义性质的房屋所有权,应当和其他官僚资本以外的私人资本的所有权一样地受到保护。至于和城市房屋相联系的地产的占有,因为城市土地有填平整理关系,有若干投资在内,并且经过几次手的买卖,其情形比较复杂,且已构成房产资本的不可分离的一部分,和农村土地不同,因此目前亦应暂不处理。”

   据此,中共和人民政府对私人自住房地产采取的政策是“承认一般私人所有的房产的所有权,并保护这种产权所有人的正当合法经营”。之所以采用这种政策,原因是:

   “只有这样,才能使城市居民有足够的房屋可住。如果不采取这样的方针,而采取相反的方针,如象土地改革运动中某些个别城市曾错误地实行的没收房屋,或不确定、不保护房屋所有权,不问具体情况,无条件、无限制地强制压低房屋租额等办法,结果就会造成城市房屋的破坏。当修盖房屋无利可图而房屋所有权又无可靠保障时,不仅没有人愿意花钱去盖新房屋,而且连旧有的房屋也会没有人管、没有人修,甚至任意拆卖;结果使得人民没有足够的房子住,对于人民反而极为不利。”

   可见,社会主义改造运动范围的限缩不过是一种出于实际考虑的权宜之计,而不可能符合土地国有的社会主义目标。实际上,上述说明文章就表示:“应当把所有城市房屋看作社会的财产,加以适当的监护。这样才能使城市房屋日渐增多,人民的居住不发生困难,给将来社会主义的房屋公共所有权制度,造下有利的条件。”可见,城市土地全盘公有一直是中共的政策愿景,范围受限的社会主义改造运动只是第一步。

   综上,笔者认为,1982年的土地国有化之合法性与历史上的土地改革和社会主义改造运动并无二致。笔者以为,批评1982年国有化合法性很大程度上是“醉翁之意不在酒”——其核心关切并非八二宪法第十条第一款宣布城市土地属于国家所有作为一个历史事件的合法性,而是该条款与第十条第三款所规定的征地公共利益前提之间的矛盾。这正是周其仁教授在十多年前提出的“征地悖论”。[26]这一观点眼下已然为学界普遍接受:“城市土地属于国家所有”和国家依据公共利益征收集体土地两者之间存在天然的紧张关系——并非任何将农村集体土地转变为城市土地的决定都必然出于公共利益。为了解决这一“征地悖论”,众多论者试图通过批评八二宪法国有化条款之合法性来主张废除或重新解释该条款。[27]

   笔者完全理解上述担忧与努力,但不赞同其解决方案。这是因为破解“征地悖论”无须否认八二宪法国有化条款的合法性。下文将论证的是,八二宪法征地条款不要求农村土地转变为城市土地时必然经由国家征地。已成常识的“征地悖论”难以成立。

  

   三、八二宪法国有化条款的遗产

   (一)定义“城市土地”

   早在1982年,当宪法修改草案公开征求意见时,来自湖南省建委办公室的吴民瑞就指出:草案第十条规定“城市的土地属于国家所有”,这个规定“概念难解释清楚,执行时也不好办”。原因在于:第一,现有城市的市区范围是不断变化的,今后可能扩大;第二,新发展的市区与原有郊区很难准确地划分清楚;第三,今后还将有越来越多的县镇和工矿区升级为城市。这些新增城市的土地以前属于集体所有,批准为市后是否就变成为属于国家所有呢?[28]他在这里提出了两个非常重要的问题:如何界定和划分“城市土地”?八二宪法国有化条款对城市土地的实际影响到底是什么?这些重大问题并没有得到制宪者的直接回答。下文依次予以解答。

   八二宪法以来,“城市土地”的含义从未获得任何公开权威解释。一个有价值的官方解释可见于全国人大常委会法制工作委员会于1998年出版的《中华人民共和国土地管理法释义》。该释义针对的是1998年修订的《土地管理法》。其中指出1998年《土地管理法》第八条规定基本上维持了1986年《土地管理法》第六条的规定,未作实质性的修改。而1986年《土地管理法》第六条关于国家和农民集体所有土地范围的规定则和1982年宪法第十条所规定的精神完全一致。[29]据此,我们有充分理由将全国人大法工委对1998年《土地管理法》第八条的解释作为定义八二宪法国有化条款中“城市土地”之间接但可靠的依据。

   与1986年《土地管理法》第六条一样,1998年《土地管理法》第八条规定“城市市区的土地”属于国家所有。八二宪法中的“城市”由此被替换为“城市市区”。那么,什么是“城市”?什么又是“市区”?上述全国人大法工委的解释指出:根据1989年《中华人民共和国城市规划法》第三条第一款的规定,“城市”是指“国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”。“市区”,我国现行的法律还没有给予一个确切的定义,但在实践中,一般理解为城市的建成区。

   以上定义有三点值得注意。首先,在中国设立城市本质上是一个行政决定。根据1985年《国务院关于行政区划管理的规定》第四、五条,国务院负责审批省、自治区、直辖市和市的设立,省级政府则负责审批市以下行政建制的设立。因此,八二宪法中的“城市”更多是一个行政管理上的概念,而非对特定区域社会经济发展状况的描述。其次,正因为第一点,一个通过行政决定设立的中国城市在其辖区内往往既包含了城区也包括从社会经济发展水平来看仍属于郊区或农村的区域。这也是为什么八二宪法中的“城市”需要在1986和1998年《土地管理法》中进一步细化为“城市市区”的原因——两者并非同义词,后者范畴小于前者。然后,正如全国人大法工委权威解释所指出的,“城市市区”实践中通常被理解为“城市的建成区”——什么是“城市建成区”?根据现行1998年版《城市规划术语标准》,“城市建成区”是指“城市行政区内实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的地区。”这是在排除了行政划分的干扰之后,对一个城市辖区内经济社会发展水平已经城市化了的区域的最佳描述。[30]

   显然,上述对城市土地范围的界定是动态的,它会随着现有城市的扩张和新城市的建立不断变化。在中国的城市规划体制下,城市规划是城市发展的先导性指南。在一个区域被实际开发变成城市建成区之前,该区域首先会在城市规划图中被划定为“规划控制区”。简言之,今天的城市建成区是昨天的规划控制区,而今天的规划控制区则将是明天的城市建成区。因此,从动态视角来看,城市土地具有两种形态:城市建成区是实际的城市土地,规划控制区则是潜在的城市土地。两者共同被称为“城市规划区”。[31]在此意义上,八二宪法国有化条款中的“城市土地”理论上指的正是城市规划区内的土地,包括那些已经开发了的建成区的土地以及根据城市规划预计将要开发的规划控制区内的土地。接下来的问题是:八二宪法“城市土地属于国家所有”的规定对此类土地有何实际影响?

   这一问题的答案分为两个层面。其一是该条款对八二宪法生效时(1982年12月4日)已经存在了的城市土地的影响。另一方面是该条款对于八二宪法生效以后形成的城市土地的影响。

   (二)八二宪法国有化条款对既存城市土地的影响

根据上文定义,在八二宪法生效时就存在的城市土地可做广义或狭义理解。广义包括两类,第一类是当时的城市建成区的土地,第二类是当时的规划控制区内的土地。狭义上则仅指前者。基于以下两点原因,我认为制宪者所指的在八二宪法生效之时既存的城市土地应该是狭义上的。一方面,中国的城市规划在文革时期基本停止。[32]直到1980年底,国务院在《全国城市规划工作会议纪要》中才重新要求全国各城市编制城市总体规划和详细规划,并力争在1982年底以前完成。然而事实上,绝大部分城市的规划制定工作直到1986年才完成。[33]因此,在1982年12月宪法通过之时,大部分中国城市是没有城市规划的。例如,北京城市总体规划于1983年7月才得到国务院批准。上海的城市总体规划则迟至1986年才获批。这就意味着这些还没有编制城市规划的城市根本不存在什么规划控制区。另一方面,在1982年底宪法通过之前,中国确实有部分城市完成了城市规划编制,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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