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何渊:论区域法律治理中的地方自主权

——以区域合作协议为例

更新时间:2016-04-27 23:21:25
作者: 何渊  
我国也未曾制定过《地方自主法》或《中央与地方关系法》来明确阐述区域法律治理中的中央领导权和地方自主权。但《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第38条规定:“属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务,由中央管理,……属于面向本行政区域的地方性事务,由地方管理,……属于中央和地方共同管理的事务,要区别不同情况,明确各自的管理范围,分清主次责任。”而《宪法》第107条规定,地方政府管理的仅仅是“本行政区域内”的事务[15]。《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》第3条则规定,强化省级政府统筹推进“区域内”基本公共服务均等化职责。跨省(自治区、直辖市)的区域合作事务似乎仅仅是中央的事权。但已有研究却表明,中央政府对跨省区域合作没有进行指导,而对一个省级行政区之内的区域合作却进行了领导。由此看来,单纯的“跨区域性”因素并不是决定中央和省级政府事权分工的唯一标准,甚至还不是决定中央是否对地方政府实施领导权的唯一标准,需要综合判断。

   (一)非“跨区域性”的地方自主权

   1.协议的非自动履行理论

   国际法上的“条约必须转化才能履行”原则得到很多国家的支持,理由主要是意大利的国际法和国内法二元理论以及英国的保障国会立法权和人民权力理论。同样,由于协议条款过于原则和抽象等法律技术困境和协议法律效力相对性原则,我国实践中的绝大多数区域合作协议,在成立和生效后,还需要成员方通过出台相应的以实施细则为形式的规章、行政规范性文件来转化,从而真正实现在各成员“区域内”的履行。这就是所谓的非自动履行理论。按照协议成员方的意愿程度,非自动履行的区域合作协议可以进一步分为被动和主动两类。被动“非自动履行”的区域合作协议由于客观存在的法律技术困境等理由强制成员方对协议进行转化。如《泛珠三角区域合作框架协议》强制性要求各成员方出台实施性细则来补充和实施该协议[16]。广东省政府出台的《关于推进泛珠三角区域合作与发展有关问题的意见》(粤府[2004]129号)和广东省出入境检验检疫局出台的《促进泛珠三角区域合作的八项措施》正是为了具体履行该框架协议。主动“非自动履行”的区域合作协议不存在法律技术的困境,只是为了突破协议相对性原则,主动出台实施细则来更好地履行合作协议。如杭州市政府办公厅的《关于印发杭州市2004年接轨上海融入长三角工作要点的通知》(杭政办函[2004]107号)就是为了主动履行《关于进一步推进沪杭经济合作交流的协议》等一系列区域合作协议[17]。

   由此看来,实践中的绝大多数区域合作协议遵循“协议必须转化才能履行”的原则,并不能对协议成员“区域内”的行政相对人产生直接的法律效力,更谈不上协议的“跨区域”效力的问题。即使对于些可能在成员“区域内”直接产生法律效力的协议,其内容虽然在两个或两个以上的行政区域同时得到实现,但对于具体的单个协议成员而言,作为双边或多边的协议只是在各自的“区域内”实现,并没有出现《宪法》第107条所反对的单个成员行为的“跨区域性”法律效力问题[18]。

   2.“区域内”的地方自主权

   我国《宪法》涉及地方自主权的条款主要有两类:第一类是一般地方的自主权条款。如第95、96条规定了地方基本问题,第105条明确了地方政府的法律地位,第107条规定了地方政府的权力。第二类是特殊的地方自治权条款。如第4条第3款规定了民族区域自治制度,第112-122条规定了民族自治地方的自治权,第31条规定了特别行政区的自治权。不难看出,我国现行宪法授予了地方政府一定的自主权、民族自治地方和特别行政区广泛的自治权。从法学理论上看,地方缔结区域合作协议的权力实际上并没有突破现行宪法、法律授予的仅在“区域内”生效的地方权力,而只是地方自主权或地方自治权在“区域内”的自然衍生、重述及应有之义。“我国现行宪法实际上暗示或间接授予了地方缔约权,只要在宪法和法律规定的管理权限内,地方政府之间就有权缔结协议”。“沿着解释的路径,最终找到……区域行政协议和区域协作立法的法律依据即《宪法》第3条、第15条、第30条、第33条、第89条等以及《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》上的相关规定”。

   (二)合法承继的地方自主权

   关于地方自治权的来源,西方主要有“固有权说”、“承认说”、“制度保障说”以及“人民主权说”等学说。对于区域合作中地方自主权的来源,笔者倾向于“制度保障说”。即中央通过宪法、宪法性文件、法律及行政法规等形式授予地方广泛的区域合作自主权,这是中央和地方事权重新定位分工的过程。同时,基于法律稳定性和授权行为的确定性理由,中央授权本质上属于一种权力的让渡,授权行为一旦作出,中央与地方事权分工得到正式确立。

   1.中央授权的理由

   “环境保护及经济可持续发展等跨域问题,需要得到地方政府间协力处理;区域经济发展失衡,有待于地方政府间合力解决失业和贫穷等社会问题;全球化迫使地方政府间必须通过资源和行动的整合来提升地方竞争力”,而“相邻的地方政府在处理跨区域地方议题的时候,是最有效率的机制”,因此,中央政府必须充分发挥地方政府在区域治理中的不可替代的地位。“要有最低限度的集权和最高限度的分权”,中央在区域法律治理中必须充分尊重地方的差异性和地方的特色,授予地方政府广泛的自主权,允许地方政府之间建立伙伴关系,促进地方政府间合作并实现区域经济一体化。在我国的实践中,区域合作中地方自主权的不断扩张也是一种发展趋势。

   2.中央授权的形式

   “当履行某种职责必须几个地方行政区协作配合时,法律可以允许其中的一个行政区,或者它们中的一个团体,出面组织安排它们的共同行动”。“这种法律的地方化的趋势不仅出现在联邦制国家中,而且也出现在像法国这样的单一制国家中”。类似的现象在我国也存在,“单一制国家的地方行政区是中央根据管理的需要划分建立的,地方享有的权力,不是本身固有的,是中央授予的。”基于宪法和组织法的相关规定,中央主要以两种方式授予地方广泛的区域合作自主权:其一,通过法律的授权。根据《宪法》第5条的规定,全国人大及其常委会通过单行法律的方式授予地方政府区域合作自主权。叶必丰教授的最新研究成果表明,“在现行有效的法律中,有关区域合作的至少有15部法律,以”合作“、”协作“或”协商“来表达,它们集中在自然资源和环境保护领域”,如《旅游法》、《突发事件应对法》、《环境保护法》、《水法》、《就业促进法》及《矿产资源法》等。其二,通过行政法规和行政行为的授权。根据《宪法》第89条的规定,国务院在具体决定中央和地方职权划分时,通过行政法规或行政规范性文件的方式授予地方政府区域合作自主权。与有关区域合作的法律比较,行政法规和国务院的行政规范性文件的数量应当更多和更广,有待于进一步统计分析。通过以上两种授权形式,中央与地方之间事实上就区域法律治理形成了新的事权分工。

   3.中央授权的内容

   基于领导权和实施权的二分法,对于涉及区域法律治理的权力大致可以分为[19]:一类是领导性权力,主要包括区域合作法律制度的设定权、宏观区域政策的决策权、区域政策的规划权、区域政策的指导权、事后的法律监督权以及区域法律治理的直接参与权等。另一类是实施性权力,主要包括区域法律及区域政策的落实权和回应权等。

   区域法律治理中的所有权力,不管是领导性权力还是实施性权力,原本都归属于中央,不存在中央和地方的分权和剩余权问题。但基于经济全球化和区域一体化的现实需要,中央采取措施授予地方广泛的自主权,但这种授权以中央保留领导性权力为前提。这些权力的保留,除了基于国家统一利益的内在要求和中央的权威性外,也显示了中央政府对区域法律治理所应承担的法律责任。领导性权力的保留既是中央对区域治理直接参与的合法性依据,也是必要情况下对地方自主权进行“法定监督”的理论基础。因此,中央授予地方的只是实施性权力,而不包括领导性权力。显然,地方政府基于中央授予的自主权进行的区域法律治理,并没有否认中央的领导权,而是对中央法律和政策的一种回应或执行。中央领导权具体表现为中央拥有区域治理中的地方自主权的设定权以及在特定条件下中央对地方区域合作行为进行法律审查的权力。

   我国区域治理中的地方权力可以分为宪法规定的地方自主权和中央授予的地方自主权,对这两种地方自主权适用不同的法律规则。由此,地方政府通过缔结区域合作协议等方式行使地方自主权并处理涉及“区域内”经济社会事务的行为具有了宪法和法律上的依据。

  

三、地方自主权的法律边界——双重功能性中央权威标准的建构

   为了实现区域经济一体化,我国地方政府间缔结了区域合作协议。有些仅涉及“区域内事务”的合作协议以附款的形式主动寻求中央政府或上级政府的批准,有些涉及中央和地方重大关系的区域合作协议却未经中央政府的批准。对此,我国现行宪法和法律并未作出统一、明确的规定。因此,有必要从法学理论上凝练出中央领导权介入区域治理的实质性标准。

   (一)美国的经验

   “从参照系功能与所需要解决任务的一致性、参照系环境的相同性……来说,我们应当选择美国的州际法治协调为参照系,这一参照系以尊重现行宪政框架,通过法解释挖掘法律资源为核心,是我们研究区域经济一体化中法制问题的首选方案”[25]。美国《宪法》第1条第10款第3项规定,“任何一州,未经国会同意,……不得与它州或外国缔结协定或联盟。”美国最高法院通过众多判例,阐释了该“协定条款”中的“国会同意”,从而为厘清我国地方自主权和中央领导权的法律边界提供了一个可供借鉴的参照标准。

   美国最高法院对宪法“协定条款”的观点最早可以从1893年的“弗吉尼亚州诉田纳西州案”中找到。菲尔德法官认为,完全禁止缔结协定势必会给各州带来永久性的合作困境,“协定条款”并不能也没有必要适用于所有的州际协定[20].只有那些“试图通过州际联盟的形式来增加州的政治权力或影响力,并可能侵犯或者干涉美国联邦的最高权力”[21]的州际协定才需要得到国会的批准。该案构建了宪法“协定条款”的适用标准,即著名的功能性“联邦权威”标准。该标准在1976年的“新罕布什尔州诉缅因州案”中得到重申。美国最高法院认为,只有“侵犯或干预了美国联邦至上权力”的州际协定才需要得到国会的批准[22].而该标准在1978年的“美国钢铁公司诉州际税收委员会案”得到细化和补充。美国最高法院认为,当一个州际协定试图“通过增加州的权力而损害甚至取代联邦政府的权力”[23]时,它是违宪的。在此基础上,美国最高法院开始注意辨别实际上的或名义上的州际协定,并总结了州际协定的四大特征:州际联合组织或实体的建立;一个州与其他成员州的联合行动情形的出现;成员州单方修改或废除自己州法律的权力受到了协定的限制;成员州的规章制度受到其他成员州的制约[24]。而名义上的州际协定自然不需要得到美国国会的批准。

   鉴于美国最高法院从严从紧地解释“实际侵犯联邦至上权力”,在法学理论上,很少有州际协定需要得到国会的同意;在法律实践中,美国的法院未曾认定过任何一个州际协定因侵犯联邦至上权力而需要得到国会的批准,也未曾因此否定过任何一个州际协定的法律效力。相反,一些已经获得国会批准的州际协定,也被法院认定为没有必要[25]。

(二)中国的实践 (点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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