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唐皇凤 陶建武:大数据时代,中国向何处去?

更新时间:2016-04-26 12:06:57
作者: 唐皇凤   陶建武  
大数据的价值未得到充分体现,进而阻碍了大数据的开发和利用。数据仓库、数据挖掘的开展是一个多专家合作的过程,要求相关人员既熟悉本单位业务和需求,具备相关专业知识和经验,同时又了解大数据技术。

   而我国的公共部门缺乏大数据专业技术人才,相关职能机构构成人员主要是政府管理人员,而非大数据专业技术人员。面对大数据,如果不会分析,数据价值就得不到彰显;如果分析错误,导致的政策后果同样严重。

  

   第三,信息安全问题。

   在大数据时代,数据安全问题是中国国家治理建设面临的重大问题。2014年爆发的“棱镜门”事件把数据安全问题赤裸裸地摆在我们面前。由于大数据要求数据的集中存储,而数据的集中存储恰恰增加了数据的泄露风险。数据库的泄露将给政府、市场、社会以及公民造成巨大的损害。

   西方国家也不断通过恶意代码、网络攻击和垃圾信息等途径危害我国的信息安全。在我国核心行业(如能源、金融、电信等IT基础设施领域),IBM、Oracle、EMC(IOE)分别占据了小型机、数据库、存储产品的市场垄断地位,这对我国的数据安全乃至国家安全都造成了极大威胁。

   第四,隐私侵犯问题。

   进入大数据时代之后,个人的社会行为被高度数字化,个人网上浏览记录、消费记录、通话记录等数据足以勾画出个人的主要社会活动图像,并由这些活动图像可以对个人的行为特征进行分析。对这些数据善加分析和利用,可以增强国家权力的监控能力,也可以衍生出很多新的商业模式,催生新的职业。

   事实上,在现代国家制度框架中,国家权力监控体系与公民权利保障机制是一种共生结构,而现代信息技术在这种共生结构中的双面运用是非对称、非均衡的,国家行政系统凭借其拥有运用信息技术的巨大优势,可以在国家监控体系中充分利用信息技术手段,对公民的信息进行全面的收集和贮存,对公民的行为进行彻底的监管,以致可以打造一个极为富有效率的“数字利维坦”。

   国家治理中的“数字利维坦”风险表明,国家凭借其行政权力和数据优势,容易对公民个人的隐私造成侵害。对公民个人的隐私侵害还来自于企业对个人数据的商业化运用,别有用心的人利用这些个人特征数据,可能对用户的财产安全甚至人身安全造成伤害,而如何界定数据所有权和使用权的边界,这在目前的法律条文中还没有明确说明。

   第五,新的数字鸿沟问题。

   大数据时代,依据不具有代表性的数据所做的国家治理决策必然会忽略信息时代的缺席者。数字鸿沟造成的差别是继城乡差别、工农差别和脑体差别之后的“第四大差别”。

   2012年我国城乡数字鸿沟指数为0.44,地区数字鸿沟指数为0.32。截至2013年12月底,农村网民规模已达1.77亿,占整体网民的28.6%。如果以第六次全国人口普查结果为基准,居住在城镇的人口为66557万人,居住在乡村的人口为67415万人。城镇人口与农村人口占比相当的情况下,农村网民与城市网民的比例约为1:2.69,这意味着农村大部分民众无法在网络世界表达情绪、意见、诉求和偏好,也就无法完全进入大数据时代国家治理的决策视野。

   如果旧的数字鸿沟没有得到解决,大数据治国将产生很多“意外后果”,加剧旧的数字鸿沟,增大公共服务提供上的差异化程度。此外,智慧城市建设会加剧城乡之间的隔阂,农民和市民之间的信息技能差别加大而使得城乡之间的流动变得更加困难。

   第六,数据崇拜问题。

   大数据时代的国家治理容易对数据产生崇拜和依赖。技术崇拜易导致治理者在数据海洋中迷失自我,政府治理者开始为了“数据”而“数据”。技术依赖也会导致国家治理风险的剧增,特别是高度自动化以后,大数据技术的一点小故障可能带来致命的危险。国家治理现代化高度依赖科技型技术,一旦技术停止了运转,技术中断则会导致常规治理体系瘫痪而无法运转。

  

   第七,信息孤岛问题。

   信息孤岛是指由于数据标准等原因,造成不同信息系统之间的数据无法兼容,从而形成了一个个的“孤岛”。信息孤岛的产生,主要是由于不同部门在建设信息系统时,缺乏顶层设计和整体发展战略,从而导致不同的信息系统之间很难兼容,整合代价昂贵。

   尽管我国为了提升电子政务发展水平,实施了“十二金”工程,但信息孤岛在我国当前政府部门的信息化系统之间是一种普遍现象,这从国际上公认衡量各国信息化发展水平的全球电子政务发展指数(EGDI)上也能体现。近十年,我国EGDI排名先升后降,从2003年第74位升至2005年第57位,2012年跌至第78位。信息孤岛将严重阻碍大数据在国家治理中的整合、分析与运用。

   第八,权力寻租难题。

   大数据时代的国家治理能力建设必然要求消除部门之间的信息孤岛,实现数据共享,简化行政审批流程和办事程序。然而,数据共享和行政审批制度改革会改变利益格局、触犯既得利益者的利益、缩小权力寻租的空间,既得利益者出于对自我利益的保护,可能将大数据技术带来的治理契机转化成强化既得利益的手段和工具。

   大数据技术无法自动地、自发地发展出有意义和有价值的政府制度安排;大数据技术应用于政府治理和公共事务管理的功能和意义,取决于治理者对大数据和数字化政府概念的理解及赋予其什么样的意义。大数据技术与传统治理方式的简单嫁接,后果只能是进一步固化现有组织机构和工作流程,进而构成国家治理能力现代化建设的障碍。

   传统的治理思维和治理体制在大数据时代显现出很强的不适应性,既往执政党和政府收集数据、分析数据和使用数据的意识淡薄,致使数据不系统、数据失真、不具有连续性等问题频现,安防技术不过硬、法律法规不完善、信息基础设施的差异化建设,引发了新的信息安全、隐私侵犯、数字鸿沟等问题,数据标准化程度低、部门利益凸显等成为数据共享的难题。

   大数据技术正在重塑政府、市场和社会本身,再造政府、市场、社会三者的关系模式。中国现有的国家治理模式很难适应大数据治国的需要,亟待推进国家治理体系与治理能力的现代化。

  

三、大数据时代中国国家治理能力建设的路径优化

   大数据时代的数据资源和技术资源广泛散布于政府—市场—社会三个子系统中,以结构化数据为主的行业内数据资源(包括业务数据和调查数据两大类)、以半结构化数据为主的物联网数据资源和以非结构化数据为主的互联网数据资源,弥散分布在政府、市场与社会中,市场和社会更是在大数据技术方面占据优势地位。

   因此,大数据服务于国家治理能力建设的核心是正确处理好政府—市场—社会三者的关系,在构建多中心合作治理模式的过程中实现政府角色的现代转型。

   执政党和政府主导是大数据时代国家治理能力现代化的关键。主要体现在四个方面:

   (1)党和政府需要转变传统的治理思维和决策习惯,自上而下树立大数据治国意识,重视真实数据的收集,重视数据的相关关系,重视大数据在决策中的应用,建立专门的基于大数据的决策机制,实施“数据驱动的决策方法”,实现大数据预测结果与政府决策输出的有机衔接,提高科学决策能力。

   (2)党和政府应重视大数据应用的顶层设计,将大数据上升为国家战略,制定专门的大数据发展规划,制定数据标准,建立数据部门,培养数据分析师,制定和完善相关法律法规,增强党和政府对大数据的统筹能力。

   (3)党和政府应消除信息孤岛,建立大数据中心,从纵向和横向上实现数据整合。上世纪90年代启动的“十二金”工程,特别是宏观经济管理、金财、金盾、金审、社会保障、金农、金水、金质等8个业务系统工程实施,为党和政府积累了海量的业务数据。

   党和政府在各层级、各部门均具有丰富的业务数据库。跨层级、跨部门的数据整合能够打破部门隔阂,为科学决策提供坚实基础;同时,数据整合能实现政务流程再造,提高政府治理体系的运转效率,提高制度的执行能力,增强公共服务能力。

   (4)党和政府应在大数据实践中发挥关键性作用。目前,广东省、上海市已率先成立了大数据管理局,通过大数据挖掘来更好提升国家治理能力。住建部先后审核批准了193个国家智慧城市(区、镇)进行智慧城市建设试点,智慧交通、智能电网、智慧物流、智慧医疗、智慧环保、智慧社区、智慧建筑、智慧农业等能够惠及百姓生活,提高政府的公共服务能力。

   从目前的实践尝试来看,大数据应用于国家治理能力建设才刚刚起步,党和政府需要加大支持大数据发展的力度,为大数据时代国家治理能力现代化奠定坚实的基础。

   市场运作是大数据时代国家治理能力现代化的必然要求。大数据时代的国家治理能力现代化,要求发挥市场在资源配置中的基础性乃至决定性作用。执政党和政府在大数据时代国家治理能力现代化中的主导作用,集中体现在自身角色的调整和对市场的扶持两个方面。

   市场运作能够充分释放大数据红利,而释放大数据红利的前提则是数据开放。在大数据开放方面,上海市率先建设了上海市政府数据服务网,北京市紧接着也建设了北京市政务数据资源网。

   在大数据项目合作方面,国家统计局、北京市卫计委、上海市统计局、贵州省人民政府、广西壮族自治区人民政府等政府机构,已与百度、1号店、阿里巴巴等企业签订了大数据合作协议。

   只要不涉及国家安全、商业秘密和个人隐私的“数据清单”都可以开放,数据开放和数据合作能够促进数据资源在政府、市场与社会之间自由流动,从而实现数据资源的合理配置。

   在政府与市场共建的大数据共享共用平台下,政府规划和政府监管能够保护公民个人隐私、维持市场秩序,市场运作能够推动数据创新、保证运转效率,在推动科技产业发展的同时,也有利于破解产能过剩、生态恶化、交通拥堵等国家治理难题,提升国家治理能力。

   社会和公民参与是大数据时代国家治理能力现代化的基本保证。国家治理能力现代化最具有智慧的不只是大数据技术,人也是大数据时代智慧的象征。社会和公民参与有利于大数据时代国家治理能力的现代化,主要体现为:

   (1)体制外有一群优秀的大数据“程序员”(在机构外部工作的独立实体和机构内部的工作人员),可以担任数据分析和预测的评估专家,缺乏大数据分析师的政府需要在数据挖掘方面与体制外“程序员”合作。

   (2)在数据采集方面,提升国家治理能力也亟需发挥社会组织和公民的主观能动性。在超大规模国家采集数据具有很高的难度,社会和公民参与能够为数据采集提供便利。

   通过“数据众包模式”将数据采集工具分发给个人,个人借助数据采集工具轻松完成采集任务,采集的数据涵盖面广且具有较强的连续性。例如,中国民间环保组织“自然之友”武汉小组主办的子项目“武汉空气日记”,每天在新浪微博以@whanair的名义发布当日民间自测的空气中PM2.5浓度和其他空气质量信息。环保部门对空气质量指数的采集、对地表水质量指数的测量、对污染源企业的监管、对环境治理效果监测等都可以借鉴众包思路进行采集。

(3)居民自治助推大数据时代国家治理能力的现代化。大数据的核心是根据相关性进行预测,经过相关性分析预测火灾事故、交通事故、犯罪事件等公共安全事件的常发时间、地点以及原因等,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《探索与争鸣》2014年第10期
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