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潘高峰 白岩岩:论构建公众参与立法工作的体制机制

更新时间:2016-04-25 11:57:46
作者: 潘高峰   白岩岩  
构建公众参与立法工作的机制,就是要从公众能够参与立法工作的各个环节着手,加强机制建设,使普通社会大众能够有机会参与到立法各项活动中来。当前需要构建的公众参与立法工作的机制,主要有:

   1.公众代表的遴选机制

   无论立法的规划、起草、论证、评估、听证还是立法审议通过,都需要有广泛的民意支持。只有更多社会大众的参与才能使所立之法尽量少有瑕疵。因此,强调立法的科学性、民主性,姑且不论立法的通过必须获得更多的民意支持,单单就立法的规划、起草、论证、评估等环节也应让更多的民众参与进来。特别是对一些涉及可能存在重大意见分歧或者涉及重大利益关系调整的立法需要听证时,立法机关应当安排相关人员参加听证。然而在确保听证公正性和合法性的状况下,究竟安排哪些人参加听证又是一个不得不考虑的问题。应当说建立公众代表参加听证的遴选机制是合法挑选代表参加听证的最好方式。通过遴选机制遴选代表也才能使立法听证更有信服力、更具合法性。建立公众代表的遴选机制需要考虑公众代表的来源途径、代表的广泛性、代表的合法性、遴选的程序设置、遴选的过程结果公开、遴选的争议处理等因素。

   2.立法信息来源机制

   除日常法定的机构和人员提供立法信息外,立法信息的来源和收集还更多依靠社会大众来提供。或许民众提供的一点点信息就能对立法质量的提高起到很大的帮助促进作用。建立立法信息的长期收集渠道,能够对法律的立、改、废及时提供良好的信息支持和保障。建立立法信息来源机制要考虑长期性信息收集主体的设立,信息收集主体分布的广泛性,信息收集领域的多方面、多层次性,信息收集的方式,信息的汇总、甄别、上报与采用情况反馈等要素。在网络较为发达的今天,大部分立法信息是通过网络传递的,因此,要特别重视网络上相关立法信息的收集。

   3.公众参与立法的程序机制

   公众有意参与立法活动但不知如何参与、立法机关有意邀请公众参与立法活动但却难以较快发动群众,立法在各方的踌躇中前行。建立公众参与立法的程序机制,就是要使公众参与立法活动、立法机关邀请公众参与立法活动在程序上能够规范,便于指引和操作。建立公众参与立法的程序机制,要从公众参与立法的启动、立法建议的提出、立法规划、起草、论证、听证、表决的参与以及立法意见建议的反馈等方面建立相应的程序规范,使公众在立法活动的每一个环节上都有相应的操作规范指引,也使立法机关工作人员能够较为清楚地知道应该怎样引导公众参与立法活动。

   4.法律草案的社会征求意见机制

   提高立法的科学性、民主性,必须使通过的立法尽可能地获得最大多数人的满意,必须使通过的立法能够和社会现实相接近。法律草案面向社会征求意见是使通过的立法能够尽可能获得多数人支持的重要环节。法律草案面向社会征求意见参与的人员越多、人员的社会覆盖面越广,收到的意见和建议才越能反映出社会的现实需要和民众的心声。建立法律草案社会征求意见机制,可以把面向社会征求意见作为每一项法律草案讨论通过的必要环节。法律草案征求意见的方式、途径,重点征求人员的挑选,征求人员的范围、结构、代表性,征求意见建议的处理,意见采纳后的激励等都可以通过法律草案社会征求意见机制明确下来,通过征求意见机制的建立推动在全社会形成人人乐于为立法活动建言献策的良好局面。

   5.立法的公意表决机制

   立法必须体现公意,不体现公意的法律不是法律。{7}50一项立法能不能获得民众的信任和尊重,能不能保持长久的生命力,关键看其能不能获得公意的最大支持。现实情况下,看一项立法能不能有较高的支持率,不是要看法律表决时有多高的赞成票,而是要看人民群众对该项法律是否认可,实际上那种法律表决通过时获得了较高赞成票而在实施中百姓弃之不用的现象也不是没有出现过。因此,全面了解社会大众对某项法律法规的认识和看法,就必须在现有立法表决程序外建立公意的表决机制,使公意表决出来的结果能够被立法机关在法律正式表决时及时采纳和吸收。这样通过公意表决,可以使立法机关在立法通过前和立法通过后能够最大限制地了解该项法律的民意基础,及时地对立法的状况做出判断和调整。“公民直接参与立法,更重要的还是应当侧重于让代表机关的立法具有更广泛的民意基础,使得立法机关的立法活动的民主性得到最充分有效的体现。”{8}实际上,在可能的情形下,作为立法改革和政治改革的试验和尝试,地方立法机关可以采取民众到投票站投票或者网络投票的方式,对一些涉及民众切身利益、关系国计民生的重要问题和群众普遍关注的热点、难点问题立法,选择一项或几项有代表性的交给社会大众进行表决,最后再由立法机关根据表决结果决定该项法规或规章是否要颁布实施。

  

四、公众参与立法工作的体制机制需要系统建构

   公众参与立法工作的体制机制是一个相互联系的整体。体制决定着机制的建立,机制反过来又影响着体制的变化。在公众参与立法工作中,可以说,体制和机制相互影响,在体制与机制之间,在体制和机制内部,缺少某一方面或某一环节,公众参与立法工作的体制机制则是不完整的。因此,公众参与立法工作的体制机制需要进行系统建构。对公众参与立法工作的体制进行系统建构,需要立法机关在同级党委的领导下,围绕着如何实现立法的科学化、民主化来做文章,从体制变革的视角来对立法体制内容进行顶层设计,使立法的公众参与成为完善立法体制的重要内容。

   对公众参与立法工作的体制进行系统建构,需要考虑在全面推进依法治国、实现科学立法、民主立法这个大背景下,如何把公众参与立法活动纳入到具体的立法活动中去,如何把过去立法机关闭门立法模式变革为立法机关面向社会开门立法的模式。

   公众参与立法工作机制是公众参与立法活动的基本保障。然而单一的机制无法建立起公众参与立法的系统网络,只有在立法各环节建立起综合的机制体系,才能在整体上形成内部相互衔接、外部科学系统的公众参与立法工作的保障体系。在公众参与立法工作相关机制中,公众代表的遴选机制解决的是公众参与立法工作代表人选的问题,它是确保公众提出的立法意见建议具有广泛代表性、针对性的必备条件。公众代表的遴选机制从源头上保障了代表公众参加立法工作人员遴选的科学性、合理性,对立法机关全面了解社会民意、感知社会呼声具有重要的价值和意义;立法信息来源机制解决的是如何发挥公众参与在立法信息收集中的作用,强调公众参与对立法信息收集的重要意义;公众参与立法的程序机制解决的是公众参与立法的程序问题,强调通过程序控制来规范、保障公众的立法参与;法律草案的社会征求意见机制解决的是在立法草案通过前立法机关听取民众意见的问题,该机制是立法能否获得公众支持的最重要环节,也是最适合把民众的意见建议融入到立法中的关键环节;立法的公意表决机制解决的是立法的公意表决问题,它克服了以往立法表决仅限于庙堂之上的不足问题,而把立法能否通过交由全体人民进行讨论,实现了立法的社会全面参与和立法权的充分行使。

   构建系统的公众参与立法工作机制,首先要明确公众参与在立法活动中的重要地位,强调公众参与应贯穿于立法活动的全过程,公众参与立法工作机制应从立法活动的全过程进行构建;其次要明确各个机制之间的逻辑衔接关系。公众代表的遴选机制强调的是立法参与的主体问题,立法信息来源机制强调是立法信息收集中的公众参与问题,法律草案的社会征求意见机制是从法律草案起草、论证、评估、意见听取等环节强调公众作用的发挥。立法的公意表决机制强调公众在表决环节中作用的发挥,公众参与立法的程序机制则从程序上对公众参与立法进行全过程规制,以保障公众参与立法活动的平稳顺利进行。应当说,几个机制是从不同的角度来保障公众全面参与立法工作,构建起了一个相对全面的公众参与立法工作机制体系。在机制体系的建构中,任何一个机制不可偏废,必须结合其他机制进行。

  

   【注释】基金项目:广东省地方立法研究高校联盟青年立法人才培育项目(297-Z4215745)

   作者简介:潘高峰(1977-),男,河南平舆人,法学博士,广东外语外贸大学法学院副教授,广东省地方立法研究评估与咨询服务基地研究员,从事行政法、地方立法研究;白岩岩(1986-),女,河北沧州人,广东外语外贸大学法学院硕士研究生,从事行政法研究。

   【参考文献】 {1}刘锐.科学立法、民主立法的着力点[N].学习时报,2014-11-10.

   {2}孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].张雁深,译.北京:商务印书馆,1982.

   {3}戴激涛,陈中博.公众参与:人大开门立法的民主之道——基于广东人大立法公众参与实践的思考[J].人大研究,2014,(10):39.

   {4}马奔.协商民主对我国公民参与立法的启示[J].法学论坛,2014,(5):115.

   {5}李岚,张凯旋.立法活动中的企业参与[J].学习论坛,2014,(12):78.

   {6}于建成.强化“三个评估”,提高立法质量[J].中国人大,2014,(20):23.

   {7}卢梭.社会契约论[M].何兆武,译.北京:商务印书馆,1980.

   {8}莫纪宏.论立法的技术路线——专家立法在立法公民参与中的作用[J].广东社会科学,2009,(4):178.

   【期刊名称】《政法学刊》【期刊年份】 2015年 【期号】 6

  

  


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本文责编:陈冬冬
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