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李建人:公众预算知情权及其约束制度

更新时间:2016-04-11 10:50:54
作者: 李建人  

  

   摘要:在我国,现行的政府信息公开法律法规中并无“公众预算知情权”的明确表述。就法理而言,知悉政府预算信息是人民依据《宪法》第2条行使当家作主权力的应有之义。公众预算知情权可以细分为实体权利和程序权利,尤其是程序权利具有举足轻重的关键意义。然而,在目前政府预算信息公开制度框架下,主张预算知情权的实体权利时公众将可能面临四大程序法律约束制度,即程序权利不完整、“特殊需要”举证责任、敏感政府预算账户科目缺失和国家秘密行政自由裁定制度。要推进政府预算信息公开事业的深入发展,须继续修改相关法律法规,有针对性地逐一消除上述四大程序法律障碍,从而确保公众预算知情权能够切实地从“纸面上的权利”转化为“行动中的权利”。

   关键词:  政府预算公开;公众预算知情权;特殊需要;预算科目;定密制度

  

   一、问题之缘起

   “一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”[1]政府预算事关公权力中最根本、最敏感的“钱包权力”,如何把政府预算权力有效地关进制度的“笼子”是目前完善中国预算法治的重中之重,也是实现国家治理现代化的必由之路。“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”[2]第二次世界大战后,防范和控制政府行政权力滥用的重要创新制度就是政府信息公开立法运动,承认公众对政府信息享有知情权,借助公众的力量[尤其是新闻界]来牵制行政权。[3]在国际立法层面,1946年联合国大会通过的第59号决议将知情权宣布为基本人权之一。[4]《公民权利和政治权和国际公约》第19条也将知情权纳入表达自由的范畴;[5]在各国国内立法层面,美国1966年的《信息自由法》是政府信息公开立法运动的典型代表,影响最大。[6]中国《宪法》第2条第1款规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民对政府预算信息享有知情权是其行使当家作主权力的应有之义,知情权虽在《宪法》中没有明文规定,但它却具有宪法基本权利的位阶。[7]而《政府信息公开条例》[以下简称《条例》]则是确立了中国政府信息公开事务的基本法制架构,公众知情权在客观上已得到立法的初步认可。

   按照传统法学的研究路径,探析政府预算知情权的法律关系应以权利主体为发端。笔者发现,既有学术成果的研究重点是论证社会公众对政府预算信息知情权的正当性和合理性,普遍将政府预算信息知情权主体作为一个混同的法律主体来展开分析。然而,中国政府预算信息公开法制体系却客观存在两种权利能力和行为能力迥异的独立主体,即普通公众和人大代表。一方面,人大代表作为国家政治生活中人民意志的代表,他们对政府预算信息在一定范围内[如审议阶段]享有特殊的、优越于普通公众的知情权,也享有特殊的权利保障机制[如质询权、调查权]。与之相比,普通公众则是相对弱势的权利群体,他们在行使知情权时要负担不合理的举证责任,构成知情权的程序权利也呈碎片化特点,保障制度明显薄弱;另一方面,人大代表和普通公众之间又存在血脉相通的关联关系,普通公众知情权是人大代表知情权的社会基础,困扰、阻碍普通公众知情权实现的相关约束制度也会对人大代表通过行使知情权来履行参政议政职责产生潜在的消极影响。有鉴于此,本文拟以普通公众[即下文所称的人大代表之外的“公众”]的知情权为专研对象,初步探讨其权利的内部静态结构和权利的外部动态制约,以期对目前我国政府预算信息公开法制从另外一个视角进行观察与思考。

  

   二、公众预算知情权立法现状及其不足

   在国际社会,公众知情权是政府信息公开事业的推动源泉。[8]从实务角度看,知情权首先是新闻界的关注热点,从宏观视角可以对其进行多种分类;[9]从立法角度看,建立有政府信息公开法制的国家一般都会直接将公众知情权的立法重点落实在权利确权、权利主体资格、权利客体范围、公开程序等领域。[10]但是,各国的立法例基本上都是以统一的知情权为立法对象,鲜有从权利主体、权利类型的角度细分立法的。

   由于我国政府信息公开事业起步较晚,法学界专门针对公众预算知情权的探讨较少。在此之前,学者们的研讨重点是实体法视角下的公众预算知情权的权利客体,如有学者认为,权利客体包括预算编制、预算审批、预算执行、预算监督四个过程中的相关政府预算信息,[11]但笔者以为,权利客体也可以分为基本信息、基础信息和基准信息。[12]所以,从实体法的角度出发,公众预算知情权可以分为基本信息知情权、基础信息知情权和基准信息知情权。但是,如果立足于政府预算信息公开程序规则,公众预算知情权还应当包含具有程序法意义上的法律权利。实践中,对于政府预算基本信息,行政机关应当依照《条例》第10条主动公开,但对于基础信息或基准信息,由于《条例》无法一一列举,公众就需要通过依申请公开程序行使知情权,此时的公众知情权显然就具有了程序权利的法律性质。

   因此,公众预算知情权的法律性质应当是实体权利和程序权利兼有的复合权利。就实体权利而言,《条例》规定行政机关应当主动公开的政府预算信息类型十分有限,只有第10条、第12条列举的县级以上各级人民政府及其部门的“财政预算、决算报告”和乡[镇]人民政府的“财政收支、各类专项资金的管理和使用情况”两种情形。即便如此,实践中,上述两类政府预算信息一般也只会粗线条、概要式公开,公众若想获得上述政府预算信息的细节,就必须充分利用现行法律制度穷尽各种合法程序。故此,在我国政府预算信息公开实务中,研究程序法视角下的公民预算知情权应当具有更加突出的现实意义,这将是影响公众预算知情权从“纸面上的权利”转化为“行动中的权利”的关键所在。但是,诚如有学者所指出的,我国立法和实践普遍存在“重实体、轻程序”的习惯倾向,与实体正义相比,对程序正义的研究和完善恰恰应当是今后法制建设和社会发展的一个真正焦点。[13]公众预算知情权领域的立法实务和理论研究亦然。

   笔者认为,公众预算知情权的程序权利应当包含丰富的权利类型,不应当将其狭隘地等同为申请公开权。以政府预算信息公开工作流程为背景,以行政机关可能持有的不同态度为假设前提和观察视角,完整的公众预算知情权的程序权利应当包含“查询权利”[主动公开]→“究问权利”[被动公开]→“救济权利”[拒绝公开]三个递进层面。所谓查询权利,是指针对应当主动公开的预算信息,行政机关有义务建设各种便捷的信息公开平台,公众享有以最小代价知情的权利。所谓究问权利,是指针对行政机关没有主动公开的预算信息,公众可以在法定范围内通过各种途径和形式要求其依法公开相关预算信息的权利。所谓救济权利,是指如果行政机关拒绝公开预算信息,公众享有向相关机关提出申诉、检举和控告的权利。

   目前,规范我国政府信息公开事务的法律、行政法规主要有《宪法》、《预算法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》、《保守国家秘密法》[以下简称《保密法》]和《条例》等。剖析其中的相关规定,从程序法的角度审视之,可见公民[包括普通公众和人大代表]对政府信息享有的程序性知情权具体包括以下权利[参见表1]。

   观察表1,公民对政府预算信息享有的程序性知情权可以细分为8项权利。但是,如果仔细分析和比较普通公众与人大代表享有的相应权利就会发现,普通公众知情权至少存在如下三点不足:

   第一,法律位阶低。从公众知情权保障制度的法律位阶而言,人大代表可以得到“宪法”→“法律”→“行政法规”三种法律位阶制度的立体保障,而普通公众则主要受到处于最低法律位阶的“行政法规”的保护,维权力度明显偏弱。从法律效力的角度看,处于“法律”位阶的《保密法》能够对“行政法规”位阶的《条例》产生强大的法律拘束力,这对保障公民预算知情权无疑将会产生潜在的消极影响。

   完善政府预算信息公开制度的一个重要方向是,加强对公众知情权的法律保障制度建设。我国《预算法》应当明确承认公众对政府预算信息享有知情权,从法律位阶的角度提升公众预算知情权的保障水平。新修订的《预算法》第1条提出“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”的立法宗旨,与党的十八届三中全会提出的“实施全面规范、公开透明的预算制度”的要求完全一致,这虽能从客观上推动我国公民预算知情权法制建设的进程,但却未能明确、正面地承认公民预算知情权的法律地位,这不能不说是一个遗憾。除此之外,还应对《宪法》进行相关立法修正的必要性和可行性研讨,以丰富公民基本权利的法律内涵,承认公众对政府信息的知情权是一项新的公民基本权利,以此奠定公众预算知情权的宪法根基。

   第二,权利配置失衡。观察表1可见,就权利数量而言,人大代表享有全部8项程序性知情权,而普通公众仅享有5项权利;就权利类型而言,普通公众的“究问权利”设置明显单薄,仅享有一项申请公开权。反之,人大代表则享有4项“究问权利”,他们可以根据实际情况分别选择主张申请公开权、询问权、质询权和调查权,大大增强了其与行政机关在政府预算公开事务中的法律博弈能力,有助于他们依法履行参政议政的职责。然而,普通公众若想获得行政机关不主动公开的预算信息,只能按照法定程序向行政机关提出公开申请,被动等待审查决定。从信息交流的角度说,普通公众享有的申请公开权仅仅是“问”的权利,缺乏“究”的功能。

   在政府预算信息公开实务中,较人大代表而言,普通公众明显处于弱势地位,应当对其给予特殊关怀,着重加强“究问权利”保护力度。当然,由于普通公众不享有人大代表的公共代表资格,增强其“究问权利”不能简单地将人大代表享有的询问权、质询权、调查权也同样授予普通公众。根据各地的实践经验,笔者建议,可以借鉴《价格法》第23条的规定,为普通公众“量身定做”一项符合他们身份特征的“究问权利”——听证权。据此,普通公众可以在一定环节参与政府的预算活动,或者当行政机关不公开相关预算信息时,可以依法申请召开听证会,与行政机关直接交换意见。事实上,预算听证不仅是其他国家和地区政府预算信息公开的一项成功经验,[14]而且也是我国相关地方参与式预算公开的一种重要表现形式,例如,2004年3月23日,河南省焦作市就召开了首次部门预算听证会。在政府预算活动的某些具体环节,听证制度也被广泛采用,比如,在预算追加环节,早在1999年,安徽省就制定了《安徽省预算追加听证办法》,同年10月1日,《合肥市市级财政预算追加听证暂行办法》正式施行;2006年,重庆市万州区也颁布了《万州区财政局预算追加听证会试行办法》。又如,在预算初审环节,2008年12月9日,上海市闵行区人大常委会在全国范围内组织了第一次政府预算初审公开听证会,后来此举成为当地的一项惯例。

   第三,救济规则缺失。目前,《条例》存在的另外一个突出缺陷是,内容尚停留在对救济权利的确权层面,权利救济规则数量稀少,缺乏支持公众维权的程序指引。前述表1所涉及的法律法规中的14个条文对5项“查询权利”和“究问权利”进行了确权和规范,然而对3项“救济权利”却只有第33条1个条文,且其作用主要是确权,并未对行使3项救济权利给予具体指引。就它们的维权能力而言,诚如有学者所言,在中国,举报的作用并不是十分重大,行政复议也不见得十分有效。[15]诉讼权则因“特殊需要”举证责任制度的约束,会受到实质性的制约。

无救济则无权利,权利救济制度建设的核心问题应当是设计具体、合理的诉讼程序规则。然而,《条例》虽然承认公众享有举报、复议、诉讼三项程序权利,但是它并未规定完善的细化诉讼规则。比如,《条例》第35条规定,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法学》2015年第9期
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