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杨松 张永亮:我国村镇银行设立制度之省察及重构——以民间资本进入银行业为视角

更新时间:2016-03-30 20:17:55
作者: 杨松   张永亮  
垄断会导致社会福利损失,剥夺消费者剩余。垄断愈强,竞争愈弱,而竞争愈弱,社会则愈无生气和活力。但凡未有竞争的地方,就没有进步,长此以往社会就会陷入停滞状态。相反,“竞争则是提高生产率的最理想手段”。⑾它能充分激发市场主体的想象力和创造力,提高经济效益,带来社会繁荣和进步。

   “金融法制变革首先要解决的就是金融机构的优化配置问题”。⑿银行法制改革的重要组织保障环节是形成不同所有制、规模不一、层次分殊的各类银行业金融机构的共存和互补。国有银行经营效率低下、成本高昂,在充分享有诸多特权的情况之下依然成为政府负担,最终损害的却是纳税人利益。从金融市场资本构成看,国有资本在我国银行、证券、保险等金融领域“一股独大”的局面还将长期存在。而以村镇银行为代表的民营银行有助于健全金融组织体系和推动国有金融机构的改革,有利于形成竞争充分的金融主体、金融市场和金融结构,在充实银行资本金的同时优化股权结构,推动国有金融机构建立现代企业管理制度,实现银行业的充分自由竞争。

  

二、村镇银行设立规范之梳理和省察

   (一)关涉村镇银行设立的规范性文件梳理

   村镇银行制度肇端于2006年底中国银行业监督管理委员会(以下简称中国银监会)《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,更好支持社会主义新农村建设的若干意见》。此后,中国银监会发布了一系列关涉村镇银行的规范性文件。在此背景之下,以村镇银行为代表的新型农村金融机构落地生根并迅速发展。2007年1月22日,中国银监会印发《村镇银行组建审批工作指引》(以下简称《指引》)和《村镇银行管理暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。2009年6月9日,中国银监会印发的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》主要涉及小额贷款公司改制设立村镇银行的准入条件、程序要求及监管管理。2009年中国银监会还下发《新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排》,决定实施新型农村金融机构3年总体工作安排,3年计划共设立村镇银行1027家,并实施村镇银行设立的“准入挂钩”制度。2011年7月25日,中国银监会在《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》中调整了组建村镇银行的核准方式,即“由现行银监会负责指标管理、银监局确定主发起行和地点并具体实施准入的方式,调整为由银监会确定主发起行及设立数量和地点,由银监局具体实施准入的方式”。2012年7月,中国银监会下发《关于银行业金融机构发起设立村镇银行有关事项的通知》,明确提出设立村镇银行的“区域挂钩”原则。

   《暂行规定》第2条规定:“村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准,由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资,在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。”作为监管层力推的一项服务“三农”、支持“小微企业”的举措,自2007年3月第一家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行——诞生以来,及至2013年“10月13日……马鞍山农商银行发起的甘肃永登新华村镇银行正式挂牌成立,我国村镇银行数量达到1000家……已实现全国31个省份村镇银行的全覆盖,全国1880个县市的覆盖面超过50%,中西部地区组建620家,占比62%,村镇银行县域覆盖面和服务充分性明显提升……截至8月末,已开业的村镇银行资产达5204亿元,其中农户贷款1228亿元,小企业贷款1598亿元,两者合计占各项贷款的89%;累计向111.9万农户发放贷款3097.5亿元,累计向28.9万户小微企业发放贷款5329.5亿元,支农支小的特色显著”。⒀

   (二)村镇银行设立法律制度之省察

   在当前语境下,我国村镇银行法律制度的推出主要是基于两个原因:一是服务“三农”,纾解农村金融有效服务不足之痹症;二是鼓励民间资本进入村镇银行,以达致民营银行发展之功效。基于防范金融风险的考量,监管层在设计村镇银行设立制度时的出发点是以国有银行业金融机构为主导,对民间资本采取了审慎的限制,并且在政策端亦曾举棋不定、左右摇摆。从内容观之,制度规范欠缺稳定性和明确性;对民间资本限制甚多,制度苛严;从形式观之,《暂行规定》属部门规章,效力级别低,其诸多规定与《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)和《中华人民共和国商业银行法》(以下简称《商业银行法》)存有抵牾之处。详言之:

   1.设立方式不尽合理

   《指引》规定,设立村镇银行应按照《公司法》的相关规定设立,其中采用股份有限公司形式的村镇银行以发起方式设立。符合条件的银行业金融机构可出资组建一人有限责任公司形式的村镇银行,其筹建相关工作需由其有权机构出具相关决议及授权文件。根据《公司法》的规定,公司的设立方式有发起设立和募集设立两种。有限责任公司只能采取发起方式设立,而股份有限公司则既可采发起方式设立亦可采募集方式设立。但是,《指引》却规定股份有限公司形式的村镇银行必须采发起方式设立。此种强制性规定有违国家鼓励民间资本进入银行业金融机构的方针政策,无助于村镇银行扩大经营规模及股权结构的多元化,拖累村镇银行的发展。既然发起人采股份有限公司作为村镇银行的组织形式,其主要目的其实是想充分发挥股份有限公司集资募股的优势。《指引》的硬性规定抹杀了股份有限公司自身的制度优势,抑制了设立人的自由选择。

   2.主发起人制度致股权结构异化

   《暂行规定》第8条规定:“设立村镇银行应当具备下列条件……(2)发起人或出资人应符合规定的条件,且发起人或出资人中应至少有1家银行业金融机构”;第25条规定:“最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%”。2012年中国银监会发布的《鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》将村镇银行主发起行的最低持股比例由20%降低为15%。

   缘于主发起人的硬性制度要求,村镇银行股权结构已发生严重异化,称其为新一轮国有银行抢滩农村市场实不为过。有学者对村镇银行股权结构调研后指出:“主发起行控股50%以上的有46家,占比85.19%,其中控股90%以上的有15家,占比28.78%。由此导致主发起银行选派的高管人数占比达59.03%。大股东对村镇银行的绝对控股地位,致使村镇银行相当于大银行的一个分支机构。”⒁不仅如此,“工作人员全是主发起银行的派出人员,导致村镇银行沦为控股银行的‘分支机构’或营业网点倾向严重,控股银行将村镇银行作为自身业务的延伸平台,直接干预、插手村镇银行业务经营和内部管理现象屡见不鲜,村镇银行的独立性严重受损,而由此衍生的内部人控制、中小股东权利保护、存款人保护等等问题也不能不引起重视。”⒂而国有大银行概由国家控股,由此导致村镇银行异变为新型国有银行。

   村镇银行主发起人制度导致民间资本在村镇银行中既不能控股,又不能有效参与经营管理,而作为纯粹的财务投资者对民间资本而言并无实际意义。如此必然重现民间资本进入村镇银行“一轮游”的历史。村镇银行自身作为独立的法人实体应享有充分的自主权和独立性,而不是仅仅沦为主发起银行的分支机构。民间资本的股东应独立行使话语权,在决策、经营方面与主发起银行平等享有权利。倘若村镇银行的经营、决策主导权由主发起银行控制,将其他股东意志排除在外,那么在民间金融乱象频发的背景之下,鼓励和支持民间资本进入村镇银行的举措恐将再次流产。

   3.股东资格及其持股额度苛刻

   一方面在政策端支持民间资本与其他资本按同等条件进入银行业,另一方面却对民间资本入股村镇银行的股东资格及持股数量规定严苛的条件,如最大股东资格及持股数量的最低限制、自然人股东持股数量的最高限制、非银行类企业法人持股的最高限制、持股数额超过5%的审批等。此举集中体现在《暂行规定》的第25条中。

   对股东资格及其持股数量的限制传递出监管层对民间资本入股村镇银行引发金融风险及非法经营的担忧。制度层层设限并不利于经营自由的展开和交易效率的提升,无助于民间资本进入村镇银行,无济于股权自由交易。《暂行规定》中相当多的内容展现了其“暂行”的特色——不稳定、变动大、制度苛严。

   有学者随机抽取了全国各省的87家村镇银行进行比较后发现,在这些村镇银行的发起人中,80.5%为各地的地方性城市商业银行,6.9%为国家开发银行,5.7%为外资银行,其余6.9%为国有大银行、其他股份制银行等金融机构。大部分城市商业银行的股东由当地企业、个体工商户、城市居民和地方政府构成。但现实中,地方政府是事实上的最大股东。也就是说,大部分村镇银行幕后的实际控制者是各级地方政府,这也导致村镇银行的行为必然体现着各级地方政府的意志。⒃发起银行深谙通过股权纽带整合村镇银行所在县域政商资源的重要性,一般都力邀地方政府(一般是通过地方政府融资平台)入股村镇银行。一位村镇银行行长表示,由于村镇银行要和地方政府的公安、消防、工商、税务等若干部门协调好关系,因此有地方政府背景的公司入股,村镇银行与上述部门协调的难度会大大降低。⒄

   4.组织机构制度过于宽松

   村镇银行的组织机构与《公司法》的相关规定相悖。《暂行规定》第31条规定:“村镇银行应根据其决策管理的复杂程度、业务规模和服务特点设置简洁、灵活的组织机构。村镇银行可只设立董事会,行使决策和监督职能;也可不设董事会,由执行董事行使董事会相关职责。”此处并未区分村镇银行的组织形式是有限责任公司或股份有限公司。而《公司法》规定只有规模较小、人数较少的有限责任公司才可以简化组织机构的设置,股份有限公司无论在什么情况下皆不能简化公司的组织机构。由此可见,《暂行规定》中对村镇银行组织机构设置的规定与《公司法》的相关规定存在矛盾和冲突。相较而言,《公司法》的规定更为可取。

   从完善村镇银行法人治理的视角观之,村镇银行的组织机构不宜简化。原因有二:(1)由于村镇银行属于银行业金融机构,因此防范内部人控制、衡平权力配置以防范金融风险始终是第一位的,而健全的组织机构是实现公司良好治理的基础和保障。(2)在我国公司法人治理不健全、权力制约机制失衡的背景下,村镇银行组织机构的设置应以规范、健全为宜。

   从现实观之,发生于2012年11月的湖北省谷城县中银富登村镇银行行长因涉嫌巨额诈骗潜逃案充分暴露了村镇银行在快速扩张过程中内控机制的缺憾。该行行长利用村镇银行为民间借贷提供担保,投资陶瓷厂遭亏损,又通过高息借款等方式筹集资金,涉嫌伪造理财产品进行合同诈骗。民间保守统计,受害者达上百人,涉案金额达1.2亿元。⒅洽是缘于村镇银行组织机构过于简单,常常是一个部门经理身兼数职,加之村镇银行社会认知度低、规模小,导致人才极度匮乏,才使相互制衡、相互约束的经营管理机制流于形式,这样就加剧了操作风险。

   5.“准入挂钩”制度有违市场规律

2009年中国银监会下发《新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排》,决定实施村镇银行设立的“准入挂钩”制度。“准入挂钩”制度的主要内容包括:主发起人在规划内的全国百强县(按上年度评比结果执行)或大中城市市辖区发起设立村镇银行的,原则上与国家规定的贫困县(以下简称国定贫困县)实行1:1挂钩,或与中西部地区实行1:2挂钩,主发起人在这些地区没有分支机构的可以设立分支机构;在东部地区(全国百强县、国定贫困县和大中城市市辖区除外)规划地点发起设立村镇银行的,原则上与国定贫困县实行2:1挂钩,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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