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宋慧斌 董玉明:论我国区域协调发展法律法规体系构建的法律基础

更新时间:2016-03-30 20:13:40
作者: 宋慧斌   董玉明  

   【内容提要】2011 年我国社会主义法律体系的形成,为构建促进区域协调发展法律法规体系理论认识和实践,提供了一个重要的参考依据。按照国务院新闻办正式公布的《法律体系白皮书》的阐述,该社会主义法律体系由立法的层级体系和部门法体系两个方面的体系内容所构成。与此同时,结合促进区域协调发展诸要素的关联关系,我国学界对区域协调发展法律法规体系构建的研究,区域协调发展法律法规体系的构建,则应当包括基本法和若干符合区域发展规律的组织法、管理法及协作法所构成。

   【关键词】区域协调 法律法规体系 法律基础

  

   与经济界主要从经济区域角度研究区域发展问题不同,法律对区域协调发展的调整,受到行政区域划分基础上行政区域立法权的制约,且其不仅关注经济区域生产要素的组合,更关注行政区域内社会问题的解决。为此,我国现行区域协调发展法律法规[1]体系的构建,应当建立在既有的法律基础之上并有所创新。对此,本文结合2011年国家颁布的《法律体系白皮书》的阐述,并结合学界对此问题的研究,从立法层级、部门法和促进与协调基本内容或要素为组合三个方面,探讨我国区域协调法律法规体系构建的法律基础问题。

   一、以立法层级所构成的区域法律法规体系

   依照我国现行的《宪法》和《立法法》的规定,我国现有的立法层级包括了宪法中有关区域协调方面的基本规定,全国人大及其常委会制定和实施的区域协调发展法律,国务院制定和实施的区域协调发展法规,地方人大制定和实施的区域协调发展地方性法规,由国务院所属的部、委、局及其职能机构制定和实施的涉及区域协调发展的全国性规章,以及由地方人民政府制定和实施的区域协调发展的地方性规章五个层级所组成。

   第一,《宪法》基本规定分析。

   我国现行的《宪法》制定于1982 年,后经过1988年、1993年、1999年和2004年四次修正,反映了我国改革开放的历史进程。按照法学原理,宪法在国家法律体系中具有最高的地位,宪法的基本规定,是其他法律、法规、规章制定的法定依据,任何法律、法规、规章均不得与之相抵触。我国现行《宪法》关于区域经济管理方面的规定体现在两方面,一是表明中央的领导地位以及中央管理地方的原则性规定;二是在地方权限方面所做的规定。前者主要体现为:按照《宪法》第3条的规定:中央和地方的职权划分,遵循中央统一领导,地方发挥主动性和积极性的原则。《宪法》第62条规定:全国人大行使的职权包括:审查、批准国民经济和社会发展计划、国家预算及其执行情况的相关报告;批准省级行政区划的建置等等。《宪法》第67条规定:全国人大常委会行使的职权包括:在全国人大闭会期间,审查、批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须做的部分调整方案;撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;撤销省级政府制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议等。《宪法》第89条规定:国务院行使的职权包括:领导地方各级政府工作,规定中央和省级政府职权的具体划分;编制、执行国民经济和社会发展计划、国家预算;批准省级行政区域划分、批准县级行政区域的建置和区域划分。

   而在地方权限方面,《宪法》规定中主要体现如下:

   根据《宪法》第99 条规定:地方各级人大在本行政区域内,保证宪法、法律和行政法规的执行;依法通过并发布决议,审查、决定地方经济、文化和公共事业建设的计划;县级以上地方各级人大审查、批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的报告。根据《宪法》第107条规定:县级以上各级人民政府依法管理本区域内的具体事宜。此外,根据《宪法》第116条规定:民族自治区的人大有权依照当地经济、政治及文化特点,制定自治条例或单行条例。根据《宪法》第118条规定,民族自治地方和自治机关在国家计划指导下,自主地安排地方性的经济建设事业。

   从上述的法条列举中可以看出,现行《宪法》对区域经济管理的内容都是原则性的规定,较宽泛,但体现出对区域管理和协调的由中央和地方行政分别实施的“二元结构”及区域经济法律调整的价值取向。这种“二元结构”的法律基础,被作为《宪法》相关法的《立法法》进行了明确的规定。根据《立法法》第64条规定可见,除本法第8条国家专属立法事项外,地方立法权限主要集中在三方面:一是为执行法律和行政法规的相关规定,可根据本区域实际情况对相关事项作出更加具体的规定;二是根据地方性事务的需要制定相关地方性法规;三是对于国家还未制定明确法律法规的事项,省级政府可根据具体需要,先制定地方性的法规,在国家相关法律法规制定出台后,省级政府再根据国家法律法规作出及时修改或废止。前文中提到的第8条国家专属立法事项包括:国家主权事宜;各级人大、政府、法院和检察院的产生、组织和职权;民族自治区域、特别行政区和基层群众自治制度;犯罪和刑罚;剥夺公民政治权利、限制人身自由等强制措施及处罚;征收非国有财产;民事基本制度;经济、财政、税收、海关、金融以及外贸基本制度;诉讼和仲裁制度等事项。这些事项只能由法律作出规定,地方无权作出规定。

   第二,法律的基本规定分析。

   在立法层级法律体系中,法律是指狭义的法律,即专指由全国人民代表大会及其常委会制定和实施的法律,其法律位阶仅次于宪法,为制定行政法规、地方性法规和行政规章的依据。根据2011年10月全国人大公布的《法律体系白皮书》,截至2011 年8 月底,有效的法律共239部。经过从全国人大法律数据库检索,有关涉及促进区域发展的法律主要可以分为两大类。

   第一类是专门调整特定区域发展的法律。其主要包括:《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《民族区域自治法》、《澳门特别行政区基本法》、《香港特别行政区基本法》、《城乡规划法》、《关于设立经济特区及授权经济特区制定法规和规章的决定以及广东省特区条例》、《海岛法》、《港口法》、《海域使用管理法》、《专属经济区和大陆架法》等。这些法律在对一般地方区域发展权限作出规定的基础上,对于特别区域的发展作出了规定,但缺乏如何全面促进区域协调发展的综合性的基本法规定。

   第二类是与区域协调发展相关的法律。其主要包括如表1所示的一些法律。

   本文认为,以上相关的立法,为国家调节区域发展关系,以及地方区域根据国家法律规定,依法管理本地事务,协调本区域的发展关系,协调好本区域与其他区域的发展关系,奠定了法律基础。

   第三,国务院行政法规分析。

   按照我国法律体系中的层级立法要求,行政法规是指国务院依据宪法和法律规定或授权,制定和实施的规范性文件。依照《法律体系白皮书》,截至2011 年8 月底,该类有效文件达706 部。其中,一些行政法规为法律的实施细则,一些行政法规属于国务院职权范围内的专项规定。就促进区域协调发展而言,也大体分为两类,一是涉及专门区域管理或调控的行政法规;一是与区域发展有关的行政法规。根据本文对国务院网站检索,一些典型的行政法规如:《太湖流域管理条例》、《草原防火条例》、《森林防火条例》、《汶川地震灾后恢复重建条例》、《历史文化名城名镇名村保护条例》、《长城保护条例》、《风景名胜区条例》、《黄河水量调度条例》、《血吸虫病防治条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《行政区域边界争议处理条例》等。这些规定,除对地方区域某一方面的发展提供了法律依据外,涉及针对跨区域发展中的一些突出问题的协调和法律治理。从其立法的基本思路看,主要是从行政管理角度予以了规范,强调各级政府的管理职责,并同时成立了更高一级的协调性机构,负责协调跨地区的发展问题。总体上讲,是区域发展中各级政府间职责定位的协调,而在政府平级之间的履行职责的协调上,则强调了联席会议工作机制的作用。

   与此同时,与上述分析中的人大立法一样,国务院在其职责范围内,依法制定的法律实施条例以及相关的经济法规,对于地方区域的发展有着重要的影响,成为地方性法规和规章出台的上位法依据,其立法的数量众多。

   第四,国务院部门规章立法情况分析。

   按照《立法法》规定,国务院部门规章,是指国务院所属各部、委、局在国家法律、行政法规规定基础上,依照其职权出台的规范性文件。其属于全国性规章,所规定的内容对全国范围的某一方面工作具有普遍的法律效力,但也有一些专门针对特定区域发展之专项法律规定,对于促进区域协调发展具有重要的意义。具体的立法数量,《法律体系白皮书》中并未提及。从各部委的立法实践来看,亦数量众多。其中,就区域发展协调而言,国家发展改革委负有具体的职责。从其官方网站检索来看,经过多次清理,涉及区域协调发展有效的代表性规章如,《煤炭矿区总体规划管理暂行规定》、《中西部地区外商投资优势产业目录》(2008年修订)、《天然气利用政策、产业结构调整指导目录》(2011年本)、《反价格垄断规定》、《关于对部分重要商品及服务实行临时价格干预措施的实施办法》、《外商投资产业指导目录》(2007年修订)、《水泥工业产业发展政策》、《国家高技术产业发展项目管理暂行办法》、《钢铁产业发展政策》、《煤炭经营监管办法》、《糖料管理暂行办法》等。从国家发展改革委公布现行有效的规章来看,有关区域发展方面的规定,较强地体现了其政策属性。从经济法律原理来分析,以政策法律的形式调节区域或产业关系,主要是一种间接性的管理,对于地方区域的发展具有重要的指导作用和影响力。

   第五,地方性法规制定情况分析。

   依照《法律体系白皮书》的表述,截至2011年8月底,我国已制定地方性法规8600多部。地方性法规是地方人大依照宪法、法律和行政法规规定,将国家的法律规定在本地具体化,或依法管理本地事务的重要法律形式。地方性法规的制定必须坚持法制统一原则,不得与上位法相抵触,它是国家立法的补充。地方性法规所调整的对象是地方区域性的普遍的或具有长期指导意义的事务,因而,地方性法规所要解决的都是本行政区域内或落实国家法律法规和政策、或需要独立调整的问题,是促进和协调本区域内国民经济和社会发展的基本法律形态。从与国家立法的分工情况看,除非有国家的特别授权,宪法及相关法、民商事法、国家基本的经济制度、刑法及诉讼与非诉讼程序法不在其立法范畴和权限之内,地方性法规立法的范畴和权限主要限定于行政、经济和社会三大领域。2011年我国法律体系形成之前,各地按照全国人大的部署安排,对各地自己出台的地方性法规进行了全面的清理,形成了现行有效的地方性法规。

以江苏省为例,从立法主体看,除省级人大常委会外,还包括了经国务院批准的属于较大的市,并享有地方性法规立法权的南京、苏州、无锡、徐州四个市的人大常委会;从立法所涉及的领域看,主要涉及行政、经济、社会和人大自身建设四个方面;从立法的内容看,除依照上位法制定本区域的实施条例外,结合本地实际出台了一些具有地方特色的地方性法规,如行政法领域的《南京市玄武湖景区保护条例》、《南京市夫子庙秦淮风光带条例》、《关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》等,经济法领域的《南京市长江桥梁隧道条例》、《江苏省渔业港口和渔业船舶管理条例》、《徐州市采煤塌陷地复垦条例》、《无锡市宜兴紫砂保护条例》等,社会法领域的《南京市回族等少数民族殡葬管理规定》、《南京市市区中小学幼儿园用地规划和保护规定》等。一些立法走在了全国的前列,如《江苏省发展规划条例》。这些立法对于协调江苏省区域内的各种经济和社会关系具有重要的实践意义。 (点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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