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周安平:社会自治与国家公权

更新时间:2006-06-02 22:38:30
作者: 周安平  

  即社会自治体的公共事物和公益事物,国家公权不得介入。只有在自治权的行使受阻时,国家公权力才可以强行介入社会这一自治领域,以排除自治权的变形与异化。而国家公权与社会自治权的范围与边界则依赖于宪法对权力与权利范围的勘定。

  问题是,国家公权对社会自治领域的介入在何种情形时才是正当的?对此,黑格尔曾提出了国家干预市民社会为正当的两个条件:一是当市民中出现非正义或不平等现象(例如,一个阶层对另一个阶层的支配,等等)时,国家就可以透过干预予以救济;二是为了保护国家自己界定的人民普遍利益时,国家也可以直接干预市民社会的事物。[20]黑格尔的话不无道理,但是,他是从“国家高于社会”的理论上去建构国家与社会的关系的,多少含有“国家优于社会”的理念。笔者认为,就国家公权与社会自治权的关系而言,国家公权介入社会自治的空间,只有在两种情形时,其对社会自治权的干预才具有正当性:(1)当自治体异化为自治机关的专制权力或变为某些人的特权时,国家公权力必须介入,以恢复自治权的法律状态;(2)当自治权被滥用而使自治权在法外运作时,国家公权力必须介入,以纠正自治权偏离法治轨道的运行。如自治体将非属于自治范围的事务纳入为自治权行使的对象;或以自治权对抗国家法律的执行;或以自治权为籍口侵害国家、集体和公民的合法利益。非此上述两种情形,国家公权的干预都侵犯了社会自治的权利,具有非法性而必须承担国家侵权的责任。

  

  三、 中国国家公权强大、社会自治缺失的历史

  

  国家与社会分离的理论本身就预设了国家与社会的对立,其理论主要是西方近代经验的一种概括,与中国的历史状况并不吻合,[21]甚至也无法很好地说明中国社会的现实。在谈及国家与社会关系时,许多学者普遍认为,中国社会的历史是一个国家与社会高度同构的历史。“在中国历史上,国家——社会关系模式一直是强国家——弱社会形态。在中国传统权力体系中,不存在社会独立于国家之外,并获得不受国家干预的自主权利的观念和理论。”[22]中国历史上国家公权的强大几乎湮灭了社会自治体的存在。整个封建社会皇权的建立与维持依赖于宗法制度的强有力的支撑。宗法制度是一种典型的家国一体化制度,宗法制度籍以分封制,将国家与社会进行整合,形成国家社会一体化。宗族组织是中国封建国家唯一承认的具有一定自治程度的社会,然而,就是这唯一的社会自治体的存在也是为了维持封建国家公权力的有效行使,维护皇亲国戚的家族利益的一种统治手段。国民党时期在农村普遍实行的“保甲制度”也是为了强化国家公权力对农村社会的控制能力。1949年后,为摧毁封建社会的宗法制度以及一切落后的封建意识形态,共产党实行了一系列政治、思想、文化运动。这些急风暴雨式的运动在瓦解封建制度及其封建意识的同时,也将农村社会动员成一个高度的政治社会。通过土地改革(简称“土改”)、人民公社化、社会主义教育(简称“社教”)等政治运动,国家在将政治意识、国家程序、城市文明带入农村各地的同时,也使得国家公权力触及到村村社社的角角落落。因为,“运动可以把中央政府的经济、社会、文化改造目标嵌入基层社会,把基础社会发展成民族——国家的一分子,使原来相对独立的社区的人民变成国家的‘政治公民’,使之成为国家机体的‘细胞’,执行国家的功能”[23]现在农村普遍实行的“‘两委’(指党支委和村委会)就是国家权力在村落的代表,其存在与社会政治的调控有关。”[24]“正式的村政与权力的创立,使得政府在地方社会有直接的代理机构和人员,通过他们,政府把政策直接在乡土社会中予以贯彻。”[25]国家力量无所不在,无时不在。当今“减轻农民负担”的政策背后隐藏的其实就是国家公权强大的经济榨取能力,“现代国家面对农民时,不仅要粮、要钱,还要管理其所思所想的意识形态统治,国家对乡村社会,对农民生活世界的渗透包括对其衣食住行、生老病死、物质和精神生活的全面介入。[26]面对这种强大的国家权力,农村社会的自治性始终没有获得自主和自足。农村这种天然的自治社会尚且如此,更遑论“依法”设立的其他社会组织。计划经济时期,企业的国营性,使得单位本身就是一个政治单位,产、供、销与人、财、物均由政府统管,其自治的空间几乎没有。即使是法律上称之为“自治组织”的也大都是半官僚机构,只不过是国家权力为获得其权力的“合法性”而借用的“自治”名义而已。这种国家与社会高度同构的状态造成中国社会的历史上一直无法形成制约国家公权力的社会力量,而使国家公权力滋长成一匹羁骜不驯的烈马,权力崇拜、官本位、卖官鬻官、机构膨胀、权钱交易在中国历史上始终没有得到彻底根除。

  当然,国家与社会的高度同构并不意味着中国社会的自治性完全不存在。事实上,封建社会的宗法制度,尽管其建立的初衷在于强化封建国家的帝权力,但其结果却在不同程度上强化了农村宗族社会的自治性,农村宗族社会广泛存在被官方认可的不同于城市社会的礼仪文化与风俗习惯,即是农村社会自治得以维系的力量,也是农村社会存在一定自治的反映。历史上的保甲制度的作用也主要限于负责政府税收的征收、社会治安的维护等方面,其对农村社会的控制程度仍然是有限的。正如马克斯?韦伯所指出的,“古代中国地方政府的主要职能集中体现在国家税收方面,政府实际上并不能有效地统治明间生活,其势力范围主要限制在县城及其附偏狭的地域之内。”[27]解放后,一系列政治运动虽然摧毁了许多封建传统文化,但并没有导致农村会宗族势力、习俗礼仪的绝迹。1980年以来,在‘建立民主与法制’和‘以法治国’一类口号下,国家正式的法律制度开始大规模地进入乡村社会。通过‘普法’宣传和日常司法活动,自上而下地改造旧文化、旧习俗和旧思想观念的过程仍在继续。然而,正如我们所见,这一努力远未获得成功。[28]农村社会业已存在的习惯法一直顽强地抗拒着国家法律的侵入。特别是农村的婚姻事务仍在很大程度上受着传统惯行而不是法律的支配。造成这种农村习惯法与国家法的对立的根本原因在于,农村社会主要是建立在血缘及地缘基础上的“熟人社会”,而国家法律是建立在陌生人社会基础上的行为规则,国家不能对农村社会提供足够的或适销对路的“法律”服务来保持这种自发生成的社区秩序的稳定。根据哈耶克的理论,中国农村社会型构的社会秩序就是一种生成的“自生自发秩序”,而不是建构的“组织”或“人造的秩序”。[29]这种自发秩序对需求的法律的特有品格制约了国家法在农村的效力。从这一分析,也可以说,中国社会在强大的国家公权的对立面也存在一个相对自治的农村社区。

  但是需指出的是,中国历史上这一相对自治的农村社会自治体并不具有对抗国家公权力的意义,相反却是作为国家权力的附庸而存在。虽然“中国有社、有会、有政府允准的各种基层组织,但并未有与国家抗衡的‘社会’。各种民间组织的民间性,时刻被组织的可控性、附庸性所抵消。另一方面,政府所宽容、允许或提倡的、在蜂窝状结构上形成的各种社会基层组织、事实上也主要是一个个相似的、起到政府职能延伸作用的地方性团体。” [30] 中国社会与国家的分离并不具有西方社会的国家与社会分离的意义,近代社会是这样,当今的中国这种状况实际也并没有得到彻底的改观。虽然从1978年改革开放,特别是自建立社会主义市场经济以来,国家与社会的关系开始出现了“分离”的现象,除农村社会有一定的自治性外,其他社会自治体有始有雏形。但是,这并未形成西方社会的国家与社会的良性互动关系,却导致了有别于西方社会的一种奇怪现象:一方面,在法律上,中国社会仍然缺乏抗衡强大的国家公权力的社会自治权,即使是宗族组织的自治性也只是具有对抗非国家的组织作用,而不是与国家权力发生冲突。封建社会时期的义和团、梁山泊最终的结局也是忠君,其反抗的只是国家权力的嬗变,而不是国家权力的权威。换言之,中国社会业已存在的社会自治体的“自治权”主要是针对非官方力量而起作用,而不是相对于国家权力而言。另一方面,国家公权力对市场经济的无序化状态又无能为力,国家权力在维护市场经济秩序方面的失控,正日益呈现出不断软化的趋势。 [31]可见,中国社会的国家与社会的关系目前正处于一种胶著的“内卷化”状态,[32]并未产生真正的法治意义上的社会自治权利。中国社会国家公权与社会自治的现代性关系需要重新构建以适用未来真正的法治化要求。

  

  四、 中国重构社会自治与国家公权关系的法治化战略

  

  中国国家与社会关系的历史表明历史上社会自治的权利被强大的国家公权力所阉割,而不具有自治的独立品质,其历史上偶尔闪现的一丝社会自治的火花也只不过是社会在与国家的斗争中而争得的,这就决定了社会自治不能兑现为法治系统中的有机元件。国家与社会始终为一高度同构的状态。如果说,国家与社会的同构在农业社会尚能生存的话,那么,在工业社会或现代社会,国家与社会的同构就会产生强大的张力,并有可能导致社会结构的失序。因此,如何从法律上构建国家公权与社会自治的分离与制衡的良性互动关系,以适用市场经济不断发展的法治化要求,就成为摆在我们这样一个现代化后发性国家面前的首要的法治任务。

  (一) 树立社会优位、权力有限的法治理念

  “社会自治权是市民社会一项天赋的固有权利”,这仅仅一种理论学说的分析,绝非可以涵盖中国的实然历史,或者可以为中国历史的真正描述。相反,权力至上的国家主义理念始终沉积于政府的思维之中并内化为中国官员的执政行为。

  权力至上的国家主义理念以义务为本位,以权力为中心,以法律为工具,以国家利益为核心。权力至上的国家主义理念漠视法律的公平与正义,在国家利益的旗帜下随意处置个人的自由与权利。权力至上的国家主义理念将“个人利益服从集体利益,集体利益服从国家利益”的道德原则上升为立法原则,在个人利益与国家利益一致的虚幻前提下,强调国家利益至上,其结果是导致国家权力至上,国家权力不受约束,国家权力以救世主面目出现。周永坤先生将这种法理念斥之为国家优为理念[33]。国家优位理念是国家权力膨胀的产物。中国皇权神圣的历史,以及改革开放前的国家权力的无所不在,个人自由、社会自治几乎窒息。这种人治文化的土壤滋长了国家优位的理念。国家优位的理念与国家权力的扩张是一对孪生兄弟,彼此相互支撑并相互强化,演绎成东方社会权力专制的历史。

  这种权力至上的国家主义理念,与现代法治理念格格不入,已遭到现代法治国家的普遍摒弃。现代法治国家以自由、平等权利为法之理念,法律的设置不是以人为手段,而是以人为本,虽国家利益也不得凌驾于社会权利(包括个人权利)之上。国家权力不是国家统治社会的工具而是国家服务社会的形式。这种法理念可称之为社会优位、权力有限的法治理念。社会优位、权力有限的法治理念是与权力至上的国家主义理念相对,它是以社会(包括组成社会的个人)为根本的立足点和价值取向,将社会置于国家之上,视国家以为社会服务为其合理存在。社会优位、权力有限的法治理念要求国家权力服务社会,以社会自治牵制国家权力,将国家权力限制在相当有限的范围内,而不使权力越界或作恶。值得欣慰的是,我国改革开放以来,政府也曾提出过“大社会,小政府”的口号,市场经济体制的建立,也在一定程度上自发地表现出与自治观念的某种契合。但是,真正从法治意义上树立社会优位、权力有限的社会自治观念,仍有很长的路要走。[34]

  (二) 以宪法和法律厘定社会自治权利与国家公权力的分野

  从性质上看,宪法可看作是人民建立政府的协定书,是国家权力的合法来源。“一国的宪法不是其政府的决议,而是建立其政府的人民的决议。[35]由于权力有扩张与为害的天然属性,出于对权力腐化的担心,人民在授予政府权力的同时,也制定了宪法以对抗国家权力对公民社会自治领域的僭越与专横。换言之,宪法主要是划定国家权力的行使范围。凡是宪法未予明确授予国家公权力的,均为社会所保留的自治权利;凡是在社会自治的领域,权力的行使均属违法行为。因此,宪法可看作是社会自治与国家公权的勘定边界的议定书,其核心内容在于限定国家权力的行使的范围。正如蔡定剑先生所言:“宪法的核心内容是界定、规范政府权力,规定它的合法产生程序,它是第一位的。第二位才是规定保障公民基本权利。从宪法精神上说,宪政的目的是保障公民的基本权利,但是保障公民权利要先从规范政府权力入手,(点击此处阅读下一页)


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