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傅贤国:论我国法律修改之应有规则

——基于刑、民诉讼法修改中的“差别待遇”问题的分析

更新时间:2016-02-15 23:08:24
作者: 傅贤国  

   【内容提要】 十八届四中全会强调了立法在中国特色社会主义法治体系建设中的引领和推动作用,作为立法之重要一环的法律修改的重要性日趋突出。由于我国法律缺乏应有的规定,使得刑、民诉讼法的修改呈现出典型的“差别待遇”:修法形式被莫名适用,审议主体存在重大差异。根据依法立法、依法修法的原则,理应区别宪法、基本法律和其他法律,确立不同修法形式的适用条件及其审议主体,以使修法活动走上理性操作之路。

   【关 键 词】法律修改/差别待遇/修改形式/审议主体/应有规则

  

   十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出:“法律是治国之重器,良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。”立法包括法律制定与法律修改两个方面。随着中国特色社会主义法治体系的逐步完善,法律修改的重要性日趋突出,与法律制定同样成为重要的立法活动。对2003年至2013年十届、十一届全国人大(含全国人大常委会)任期内制定、修改法律的情况所作统计数据显示:我国法律修改的数量,明显超过了法律制定的数量,法律修改与法律制定的比率也越来越高。①这在一定程度上反映出我国正步入以修法为主要特征的“后立法时代”。按照依法治国的要求,修法亦应严格遵循一定的程序规范,尤其是应以法定的形式、由法定主体审议通过。

   然而,我国的《宪法》、《立法法》、《全国人民代表大会议事规则》及《全国人民代表大会常务委员会议事规则》(以下简称“两规则”)都只规定了法律修改权的行使主体,并将之界定为二元化的结构(即全国人大及常委会),对于法律修改的相关规则(尤其是与作为本文研究中心的修法形式和审议权限相关的规则)缺乏应有的规定,导致了实践中各种修法乱象迭出:“修订”、“修改决定”及“修正案”被随意使用,修法审议主体存在重大差异。对此,学界并未对此给予相应的、充分的关注,甚至在2012年刑诉法“修改决定”公布、施行至今,仍有为数不少的人错误地加以表述。类似错误同样发生在对民诉法“修改决定”的表述上。笔者认为,这主要是源于我国法律修改相关规则的缺失所致,对之进行深入研讨不仅必要而且必须。

   一、我国刑、民诉讼法修改中的“差别待遇”问题

   布莱克教授认为,处理案件时呈现出的社会差异即为一种“差别待遇”,是无处不在的。甚至可以说,差别待遇是司法生活的重要特点。[1]16—18在我国,不仅司法实践中存在着诸如同案不同判、类似案件非类似处理等差别待遇,在修法实践中也普遍存在着各种差别待遇,2012年先后进行的刑、民诉讼法的修改即是旁证。

   (一)修改形式的莫名适用

   刑、民诉讼法的修改均属于十届全国人大任期内的立法规划任务,在表述时使用的是“刑诉法(修订)”、“民诉法(修订)”。刑诉法的修改最终因为种种原因没有启动,而民诉法则于2007年10月28日作了局部修改。对于民诉法的此次修改,学界普遍认为太过仓促,很多问题尚未解决。为此,时隔4年之后,民诉法再次被提上修改的议事日程,与刑诉法一起进入十一届全国人大常委会的立法规划,属于本届常委会“任期内提请审议的法律草案”,在表述时名称分别变更为“民诉法(修改)”、“刑诉法(修改)”。而在修改程序正式启动后,则又分别变成了“民诉法修正案(草案)”和“刑诉法修正案(草案)”。②不难看出,我国对于法律修改的形式是非常不认真、不慎重的,甚至有莫名适用的嫌疑。既然刑、民诉讼法都属于“基本法律”的范畴,两者理应具有高度的同质性,在(修改)议案的提出、修改方式的采用、审议主体的确定、审议结果的通过及公布等诸多环节都应该具有一致性。然而,实际情况却是:刑、民诉讼法的修改在2012年提交审议时使用的都是“修正案(草案)”,审议通过时采用的却都是“修改决定”。对于提交审议和审议通过时使用的概念术语不一致的情形,立法者并未给出哪怕只言片语的说明,这就为学理解释提供了可能的空间。同时,既然刑、民诉讼法在2012年的修改从基本原则到具体条款都有涉及,为何未采用“修订”这一形式也值得思考。

   实际上,修法实践比之2012年刑、民诉讼法修改所存在的修法形式莫名适用问题更为复杂。即便是同一时段内、由同一主体修改的法律,其名称也不尽相同。以十一届全国人大常委会第二十七次会议审议的法律为例,虽然都属于基本法律,但在提交审议时,名称却不尽一致,有的是“修正案(草案)”,有的是“修订案(草案)”。③同时,即使是同一部法律的修改,在不同的阶段却可能采用不同的形式。例如,1997年刑法的修改采用了修订的形式,而此后的八次修改全部采用了修正案的形式。又如,著作权法于2001年和2005年修改时使用的是修正案形式,2010年再修改时使用了修改决定,而2012年第四次修改时公布的草案又叫做“修改草案”。再如,环保法于2012年8月启动修改时,使用了修正案形式,2013年6月二审时仍如此,2013年10月三审时则变更为修订草案,2014年4月四审通过后则诞生了新的环保法。凡此种种,均反映出我国法律修改形式的莫名适用。

   (二)审议主体的重大差异

   对主体的法定要求从来都是法治原则的一个重要体现,也是法治原则的前提和基础。[2]191在此意义上,“谁立法谁修改”理应是法律修改的一个基本原则,也是对法律修改主体权责合一的一个基本要求。从立法实践来看,1979年以后,在我国,除《宪法》四个修正案、《中外合资经营企业法》、《刑法》、《刑事诉讼法》和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》之外,包括基本法律在内的其他法律的修改都是由常委会进行的。这种现象似乎并未违背“谁立法谁修法”的原则,但却在更深层面上违反了《宪法》、《立法法》等所确立的立法权格局,即宪法、基本法律的制定和修改由全国人大进行,其他法律的制定和修改由常委会进行(对此,下文将作详细论述)。前文已指出,具有高度同质性的刑、民诉讼法,其修改的审议主体也应该具有同质性。然而,考察2012年的修法实践却发现:刑诉法的第一二次审议是由常委会进行的,第三次审议则是由全国人大进行的,而民诉法的三次审议都是由常委会进行的。

   二、我国法律修改相关法源之检索

   综上,2012年刑、民诉讼法的修改呈现出的修法形式的莫名适用与审议权限的差异,无不深刻地折射出我国法律修改中普遍存在的“差别待遇”问题。而要分析导致这一问题的原因,则必须对我国法律修改的相关法源进行检索。为此,笔者对《宪法》、《立法法》及“两规则”进行了检索。毕竟,法律修改属于立法权行使的范畴,必须有相应的规则可遵循才可能符合依法修法的原则。

   (一)《宪法》及《立法法》的规定

   《宪法》第58条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”这表明,国家立法权(包含法律修改权)实际上被分为三个层次、由两个主体(即全国人大和常委会)分别行使。按照《宪法》第62条第(一)项和第(三)项的规定,“修改宪法”、“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”属于全国人大的职权。按照《宪法》第67条第(二)项的规定,“制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律”属于常委会的职权。《立法法》第7条第一款、第二款重复规定了《宪法》第58条、第62条第(三)项、第67条第(二)项的内容。据此,对于三个层次的法律(即宪法、基本法律和其他法律)的修改权的设置是科学、合理的。但除此以外,《宪法》第67条第(三)项又规定“在全国人大闭会期间”,常委会有权“对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触”(《立法法》第7条第三款重复规定了该内容)。该项规定授权常委会对全国人大制定的法律进行修改。对此,学界存在较大争议,存在着正反两种观点。肯定者认为,《宪法》第67条第(三)项的规定仅是授予的权力,并不违背权力分配关系的授权标准。当务之急是要规范授权标准,只有建立起有效的违宪违法审查机制,才能真正实现我国的法治。[3]反对者则认为,《宪法》第67条第(三)项的授权与宪法第62条第(三)项及第67条第(二)项的规定有直接的冲突。授权常委会修法时虽然对其职权进行了限制,即只能是“部分补充和修改”,并且“不得同该法律的基本原则相抵触”,但这两个限制似有若无,形同虚设。[4]总之,对于法律的修改而言,《宪法》只作了抽象的规定,《立法法》也只是单纯地重复了《宪法》的内容,都未曾涉及本文所欲探讨的与法律修改形式及其审议主体相关的具体规则。

   (二)“两规则”的规定

   由于《宪法》和《立法法》的规定过于原则、笼统,操作性不强,为规范全国人大及常委会正当行使修法权,我国制定了《全国人民代表大会议事规则》(以下简称《人大议事规则》)和《全国人民代表大会常务委员会议事规则》(以下简称《常委会议事规则》)。《人大议事规则》第25条规定,全国人大会议举行前,常委会对准备提请会议审议的重要的基本法律案,可以公布草案,广泛征求意见,并将意见整理印发会议。第26条规定,专门委员会审议议案和有关报告,涉及专门性问题的时候,可以邀请有关方面的代表和专家列席会议,发表意见。第6条第一款规定,常委会在全国人大会议举行的一个月前,将开会日期和建议会议讨论的主要事项通知代表,并将准备提请会议审议的法律草案发给代表。《常委会议事规则》第2条规定,常委会审议议案、决定问题,应当充分发扬民主,实行民主集中制的原则。第11条规定,委员长会议、国务院、中央军事委员会、最高法院、最高检察院、全国人大各专门委员会及常委会组成人员十人以上联名都可以向常委会提出属于常务委员会职权范围内的议案,由常委会会议审议。第14条规定,常委会全体会议听取议案说明后,由分组会议进行审议,并由有关的专门委员会进行审议。第15条第一款规定,列入会议议程的法律草案,常委会听取说明并初步审议后,交有关专门委员会审议和法律委员会统一审议,由法律委员会向下次或者以后的常委会会议提出审议结果的报告,并将其他有关专门委员会的审议意见印发常委会会议。第15条第二款规定,有关法律问题的决定的议案和修改法律的议案,法律委员会审议后,可以向本次常委会会议提出审议结果的报告,也可以向下次或者以后的常委会会议提出审议结果的报告。

   相对于《宪法》和《立法法》,“两规则”的规定虽然有所进步,但就总体而言仍然不足——“两规则”着重于规定修法应遵循的程序规范,并没有规定不同修法形式的适用条件以及不同修法形式的审议主体究竟是全国人大还是常委会。那么,在法律规定模糊的背景下,我国的修法实践又是怎样的呢?

   三、我国法律修改实践之考察

   (一)修改形式之考察

   学理上,以修改程度(亦即修改内容的多少)为标准,可以把法律修改分为全面修改、部分修改和个别修改三种形式。全面修改是指对原法律条款的修改达到一半以上;部分修改是只对原法律的某些方面或某个部分进行修改;个别修改则是对原法律的某些词句、个别条款或个别方面进行修改。[2]220—223在我国修法实践中,上述三种修改形式分别体现为修订、修改决定和修正案④。以十届、十一届全国人大任期内我国修法实践为例,对三种修改形式可作如下分析。

1.修订。修订也叫全面修改或整体修改,通常是由于调整对象发生重大变化,或者社会对法律的要求明显转变,急需对原有法律的基本原则和主要条款进行修改,或者对原有法律的条文作全面修改,以适应变化较大的新情况。修订通常叫做“以新代旧”,即是以一部新的法典取代原有的法典。以修订形式修改法律的,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《山西师大学报:社会科学版》(临汾)2015年3期
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