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刘胜军:中国金融监管体制如何变革?

更新时间:2016-02-14 23:30:49
作者: 刘胜军  

   2013年十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对金融监管改革着墨不多,“落实金融监管改革措施和稳健标准,完善监管协调机制,界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”。可见,当初只是强调监管协调,并未酝酿对监管框架进行大的调整。

   2015年以来,金融风险急剧增加。股票市场“人造泡沫”崩盘、汇市动荡、以泛亚交易所和e租宝为代表的影子银行风险爆发、银行坏帐激增,引起中央高度警觉。

   这些金融风险的显露,有些是经济转型中海水退潮的结果,但也有很多问题源于不合理的金融监管体制。2015年11月,习近平在“十三五规划”起草的说明中强调指出,“……特别是综合经营趋势明显。这对现行的分业监管体制带来重大挑战。 近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明,现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾,也再次提醒我们必须通过改革保障金融安全,有效防范系统性风险”。由此,金融监管体制改革,而且是根本性的变革,被迅速提上议事日程。

   一、现行金融监管体制及其问题

   我国现行的金融监管体制形成于90年代,具有两大基本特征:1)分业监管:银监会、证监会、保监会分别对银行、证券、保险这三大核心金融领域实施监督管理;2)机构监管:三会管理的主要对象是按照机构牌照确定的,即重点监管银行、证券公司和保险公司。此外也包括信托、租赁、小额贷款、财务公司等持牌机构;3)央行主要负责货币政策制定,基本不承担监管职能。

   “一行三会”的监管体制,比较适应于静态、封闭的金融体系,在过去较好地维护了金融稳定,尽管也存在管制太多、资源扭曲、效率低下等诸多问题。

   自2012年以来,中国宣布重启改革,启动具有历史意义的经济转型。相应地,中国金融体系迎来快速变化的时期:1)市场化:影子银行迅速崛起,银行资金分流;利率市场化,取消利率上限和下限;以阿里、腾讯、平安陆金所为代表的互联网金融兴起,金融市场竞争加剧;各类理财、基金、投资爆发,进入资产管理时代;IPO注册制即将开启;股指期货等金融创新产品问世;2)混业化:以平安、中信、光大、招商局为代表的金融集团,形成了银行、证券、保险、信托、租赁等多种牌照的融合;出现了越来越多的跨行业收购,例如四大资产管理公司系数集齐银行牌照,距离全牌照也仅一步之遥;阿里、腾讯等互联网巨头,凭借强大的入口优势,整合金融服务,力推“金融超市”,例如蚂蚁聚财宝、平安一帐通;3)国际化:中国金融体系开放程度加大,人民币加入SDR,离岸人民币市场快速发展;沪港通推出,深港通、沪伦通也在积极推进;自贸区账户促进跨境资金池管理和资金进出的更大自由度。

   市场化、混业化、国际化,既是中国经济转型的内在需要,也是当今世界金融发展的国际趋势。与金融体系这些新的变化相比,现行金融监管体制已呈现严重的不适应。

   1、“监管真空”不断出现:在分业监管体制下,一旦出现跨领域的金融创新,各个监管部门可能相互推诿,导致监管盲区;在机构监管模式下,一些新的金融业态出现,令监管层手足无措。例如,p2p最近几年爆炸式增长,但监管层用了很长时间才明确应该由银监会监管,但至今管理办法尚未落地,这是导致该领域“劣币驱逐良币”的关键原因。

   2、分业监管导致“地盘意识”:三会各守一块地盘,自然有维护自身利益的强烈动机,不希望别人插手自己的监管对象,也不希望自己的监管对象介入其他领域发展。这导致很多有利于提升金融体系效率的创新难以推进。资产证券化是一个典型案例。资产证券化是促进金融效率的重要创新,社会已有共识,但多年来举步维艰。银行如果进行资产证券化,势必涉及证监会的领地。如何进行跨界的监管协调就成为久议不决的难题。

   3、金融消费者保护缺位:随着理财产品等金融创新的加快,各类金融消费纠纷急剧增加。尽管三会都设立了“金融消费者(投资者)保护局”,但基本无法发挥作用。原因并不复杂。三会的领导直接来自于金融机构,不可避免存在“监管者俘获”(regulatory capture)的现象,很难为了保护消费者而对金融机构“严加看管”。而且,三会既承担了“发展”金融事业的责任,又承担了金融监管与消费者保护责任,本身就存在利益冲突。

   4、宏观审慎监管缺位:2008年次贷危机发生后,发达国家反思其中一个原因是未能实施“逆周期”的宏观审慎监管。中国存在同样的问题,“发展”往往压倒“审慎”,监管部门和金融机构都存在行为短期化的冲动和政治周期。例如,“四万亿”期间银行激进放贷,导致如今的坏帐问题。再如,证监会在牛市放纵“两融”失控,却在熊市时收紧“两融”,这是典型的“顺周期”监管。

   5、央地分层监管缺乏有效分工:传统上,金融事务一律由中央监管。但近年来各地纷纷设立“金融办”,逐步承担了包括小贷公司、担保公司在内的一些监管责任。但总体上看,依然是中央忙不过来、地方使不上劲。由于地方金融办缺乏明确的法律地位、权利与责任界定,对于很多金融问题不敢管、不愿管。不仅如此,一些地方金融办把“发展地方金融”作为重要任务,在一定程度上导致了利益冲突。例如备受关注的云南泛亚有色金属交易所之所以能发展到如此规模,与云南官方的支持和背书是分不开的。在很长时间里,云南将其视为地方金融的亮点和政绩,而非潜在的麻烦。

   6、监管部门独立性和专业性受质疑:2015年的人造股灾崩溃以及证监会的持续“行为紊乱”,引发国际投资者对中国金融监管透明度和一致性的怀疑。在2016年瑞士达沃斯论坛上,证监会副主席方星海不得不一再澄清、辩解、保证、承诺。连证监会原常务副主席李剑阁也忍不住吐槽:“如果监管部门的人才危机不解决,中国股市的危机还会一波一波的到来”。导致金融监管理念紊乱的原因是独立性的缺乏。长期以来,中国金融市场被视为一种帮助国企脱困、帮助权力寻租的“工具”,缺乏清晰的使命与目标,导致监管部门既要听领导的、又要听股民的,不停地左右摇摆,从一个错误走向另一个错误。英国《金融时报》首席经济学家马丁.沃尔夫指出:“观察人士正在呼吁中国当局提高透明度——这一点可以理解,也合情合理。考虑到他们的政治体制是“领导说了算”,这一点将很难实现”。

   7、管制与监管的认知误区:长期以来,由于强烈的风险厌恶倾向,中国一直对金融领域实行高度管制,充满了“父爱主义”色彩。但十八届三中全会后,在简政放权主旋律的影响下,监管部门又出现了该管的问题“不敢管”的倾向。这是对管制与监管的认知误区。所谓管制是事前审批,所谓监管注重的是事中事后。中国金融业应该在解除管制的同时强化监管。对于具有显著外部性的金融领域而言,金融监管的弦永远不能放松。中财办主任刘鹤在对美国两次大危机的反思中指出:“在两次危机形成过程中,监管上奉行“轻触式监管”,认为“最少的监管是最好的监管”。监管放松、监管空白和监管套利愈演愈烈,甚至出现“监管竞次”(race to the bottom)——各国监管机构竞相降低监管要求以追求本国金融机构的相对竞争优势”。中国在推动金融市场化改革的同时,不应再重复美国的监管教训。

   二、金融监管体制变革的原则与理念

   由于上述巨大的不适应,中国金融监管体制变革具有明显的紧迫性、重要性。对此社会各界已有共识。但对如何变革却存在众多争议,其中既有理念的差异也有利益的杯葛。笔者认为,兹事体大,要确保取得好的成效,必须明晰方向和理念。

   1、要着眼于整体性变革而非局部的修补:应该认识到,诸多金融风险的出现,是因为整体的监管框架已经不适应市场化、国际化、混业化的趋势。这一问题靠局部的手术难奏其效。刘鹤指出:“由于金融资源具有高度流动性,金融市场具有很强的整体性,金融改革需要特别注重单兵突进和整体协调的关系,防止改革部门化、碎片化。仅在单个领域推进某项改革往往难以取得预期效果,反过来也会影响这项改革的可行性、可信度”。

   2、要认识到金融监管部门同样存在利益,也存在“屁股决定脑袋”的激励约束问题。在日益固化的利益格局面前,靠“加强监管协调”是苍白无力的。惟有从机制设计入手,合理界定机构设置、权力和责任,才有可能实现真正的改变与突破。

   3、没有完美的机制设计,也没有一劳永逸的机制,必须与时俱进,不断检讨。英国于1997年成立大一统的英国金融服务管理局(FSA),被视为面向21世纪的监管,但谁也没料到在2010年FSA就被宣布解散。对于中国这样快速变化的金融体系而言,挑战更加突出。因此,机制设计应具有前瞻性,不能头痛医头,只解决眼前的问题。

   4、根据获得诺贝尔经济学奖的“机制设计理论”(mechanism design theory),一个好的机制设计必须重点解决两个问题:信息效率和激励相容。充分的信息是有效监管的前提,必须建立打破部门壁垒的统一的信息收集和共享机制;合理的部门目标设定与激励机制是确保监管部门正确作为的关键,激励搞错了,再优秀的人才、再多的呼吁都无济于事。

   5、双峰监管和功能监管应成为基本理念。在2008年金融危机,发达国家已经基本确立了双峰监管体系,即防范系统性风险+金融消费者保护。此外,实施功能监管是突破“机构监管”弊端的关键。所谓功能监管,就是按照某项金融产品/业务的法律关系实质来实施监管,实质大于形式,这可以让监管部门在面对眼花缭乱的创新时做到“以不变应万变”。一个典型案例是:p2p在美国出现后(其模式与中国的p2p有差异,特别是在强制分拆方面),美国证监会(SEC)认为p2p的实质是一种证券,从而将其纳入监管范围。主要依据有四点:投资人有投资回报预期;P2P平台向公众销售,基本没有资质限制;通常投资者会将P2P视为投资;现有的管理框架中没有其他方式可以减少投资人的风险。基于这四点,证监会认定P2P交易为债券发行,需要遵守联邦证券法,需要在SEC注册。

   6、借鉴吸收欧美国家金融监管改革经验:在经济金融全球化的今天,中国不可能关起门来搞金融。中国的领导层充分注意到了欧美国家的金融监管改革动向,并有意借鉴。习近平指出:“国际金融危机发生以来,主要经济体都对其金融监管体制进行了重大改革。主要做法是统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司,尤其是负责对这些金融机构的审慎管理;统筹监管重要金融基础设施,包括重要的支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等,维护金融基础设施稳健高效运行;统筹负责金融业综合统计,通过金融业全覆盖的数据收集,加强和改善金融宏观调控,维护金融稳定。这些做法都值得我们研究和借鉴”。

   三、中国金融监管体制变革的政策建议

   基于上述问题分析、变革趋势与原则,并结合中国金融监管体制的实际情况,本文建议如下:

   1、明确央行在金融监管体制中的核心地位:金融危机后,英国撤销FSA,将大部分监管职能纳入英格兰银行,并以独立于英格兰银行的英国金融行为监管局作为补充。美国也提出将美联储打造成“超级监管者”,授权其监管系统重要性金融机构。

图1:改革后的英国金融监管框架

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本文责编:陈冬冬
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