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刘占虎:巡视监督:当代中国过程防腐的主导机制

更新时间:2016-02-11 10:24:00
作者: 刘占虎  
在很大程度上源于中央巡视监督的权威性和威慑力。

  

   其二,巡视监督有效带动着其他监督力量的监督实施力。巡视监督本身不是直接惩处腐败行为,而是重在发现腐败问题和线索。中央巡视工作是以自上而下的方式进行的,但不是单向性的。《中国共产党巡视工作条例》要求中央和省、自治区、直辖市委员会建立专职巡视机构。专职巡视机构通过多频次自上而下的巡视监督与横向监督力量相交叉,形成与“条块型”的政府机构相适应的网络监督结构。这有助于释放监督权力的空间辐射力。巡视监督的权威性直接带动着“条块”结构中的其他监督力量,尤其是人民群众和新闻舆论的监督。人民群众主要是通过举报、检举、信访等方式来反映问题,并没有直接处理相关问题的权力。事实上,“只有当政府向公众提供关于其行为的信息的时候,这种制约才能发挥作用。”[9]如果在体制内没有“接收”社会监督信息的制度化渠道,那么体制外的监督往往收效甚微。逐步扩大巡视监督的“覆盖面”,有助于为广大人民群众监督腐败行为提供直接而权威的制度化渠道,在有效化解上访困境的同时增强人民群众政治参与的积极性。巡视监督的“常态化”有助于将网络监督的优势融合起来,有力地激发和运用网络反腐的正能量。

  

   其三,巡视监督的动态性与其他反腐倡廉机制相互促进。强有力的巡视监督离不开其他相关反腐倡廉方式(机制)的协同作用。一是巡视监督与制度反腐相互促进。巡视制度本身是党内监督制度之一,同时也是当代中国反腐倡廉制度的重要内容。二是巡视监督与廉政文化建设相互促进。建设社会主义廉政文化,培育社会主义廉洁价值观,是以文化力量“治心”的价值观革命。由巡视监督主导的反腐败“铁腕”行动,在切实遏制腐败蔓延的同时不断优化政治生态。清正廉洁的政治生态为廉政文化建设提供了顺势而上的舆论环境。社会主义廉洁价值观为巡视监督的“常态化”和“全覆盖”提供强大的精神动力和舆论支撑。

  

   三、协同监督:过程防腐机制的本土建构

  

   新形势下加强巡视监督的制度化建设,应进一步彰显巡视监督的独立性,进一步增强巡视监督的威慑力、辐射力、聚合力和持久力,增强当代中国过程防腐的实效性。

  

   其一,以“高位优势”彰显“独立性”,增强巡视监督的威慑力。与一般的监督方式相比,中央和省(直辖市、自治区)级巡视组因为有中央的直接授权而具有明显的“高位优势”。以巡视监督带动过程防腐的效力,依然需要进一步增强巡视组在权力监督体系中的独立性。当前,中央巡视组实行组长负责制,组长一般是从离开一线岗位且年龄未满70周岁的省部级(正职)官员中选任。尽管说“组长人选”已离开了“一线岗位”,在权力和业务关系上具有了独立性,但依然要进一步完善回避制度来避免巡视过程中人情、利益因素的干扰。要进一步完善巡视制度的保障机制,切实保障巡视组成员的身体状况、生活条件、人身安全等,解决巡视人员的后顾之忧,进而确保巡视组把中央的“授权充分”切实转化为“巡视有力”。从巡视人员的行政级别来看,中央巡视组组长一般由省部级干部来担任。基于中央授权所具有的“高位优势”,建议将具有良好政治素质和业务能力的厅局级干部选任到巡视组中来,甚至可以担任组长。事实上,这种“秩轻任重”的做法在历史上也实行过。如“州刺史官秩仅为六百石,但却负责监察二千石级别的郡守国相。”[10]这一定制就是为了发挥秩卑者亟待进取、行事较为果敢、顾虑相对较少等优势。当然,除了考虑到秩卑者的“进取”和“果敢”之外,适当注重巡视组成员的年轻化,有助于形成巡视监督可持续发展的动力机制。此外,巡视组组长根据“一次一授权”的原则,实行“三个不固定”(即巡视组组长不固定,巡视的地区和单位不固定,巡视组与巡视对象的关系不固定),通过弱化巡视组与被巡视对象的对应关系,可以较好地解决工作业务交集等问题。

  

   其二,以“专项巡视”扩大“覆盖面”,增强巡视监督的辐射力。“专项巡视”坚持问题导向,即哪里问题严重,哪些部门问题多,就集中力量发挥最大巡视效力。随着权力腐败日益复杂化和隐蔽化,仅仅依靠单线性的“专项巡视”尚不能充分检举潜在的重大腐败行为。从党的十八以来查处的腐败案件特点来看,除了党政部门以及其他重要领域的关键性岗位潜在着“大老虎”之外,有的地方由于对基层干部的过程监管不力发生了不少令人震惊的“小官巨贪”的案件。坚持“老虎”“苍蝇”一起打,这就在客观上要求通过“点穴式”的“专项巡视”逐步形成从中央到地方的巡视监督网络。这些覆盖领域既包括中央国家机关、中管事业单位和国有重要骨干企业,也包括与民生密切相关的基层单位和领域。据统计,当前中央巡视对象共有285个,省区市巡视对象高达8607个。[11]巡视监督“覆盖面”的扩大和“辐射力”的增强,不仅体现在对相关腐败线索检举上,而且体现在对主要领导干部“德、能、勤、绩、廉”的过程考核方面。一是可以对心存侥幸的领导干部敲响警钟,以防“苍蝇”蜕变成“老虎”,体现了巡视监督“教育个别人、挽救大多数”的威慑和警戒意义,借此来防微杜渐。二是有助于准确研判不同阶段反腐败的形势和任务。各级巡视组深入基层一线,通过“海谈”和“暗访”,给人民群众创造更为安全和便捷的检举渠道。同时,借助“一手信息”分析反腐败的形势以及腐败滋生的制度漏洞,可以为完善反腐败法律制度提供可靠依据。三是有助于通过“群众路线”发现和选拔后备干部。通过巡视监督的“全覆盖”,可以将德才兼备、廉洁奉公的优秀干部“选拔”出来。以这种“向下看”的方式来间接选拔后备干部,有助于规避以往因考察周期短而容易发生“带病提拔”问题。此外,巡视监督的“全覆盖”对巡视人员的业务能力提出了新的要求。对于一些特殊行业和领域,可以根据巡视工作需要选任审计、财政、统计等专业技术人员来处理一些专业性较强的问题。

  

   其三,以“过程防腐”推进“常态化”,增强巡视监督的聚合力。通过扩大“覆盖面”来增强巡视监督“辐射力”的同时,还需要结合过程防腐机制推进“常态化”。党的十八大以来,中央巡视组集中对违法违纪、用人腐败等问题展开巡视工作,通过四轮巡视实现了对31个省区市的“全覆盖”,在436名被调查官员中,省部级官员达23人。[12]中央巡视组通过“回访式”巡视,既可以督查相关部门对上一轮巡视问题的整改情况,也可以进一步发现尚未被检举的腐败行为,体现了“惩防并举”和“标本兼治”的要求。将巡视监督的“全覆盖”与“常态化”结合起来,可增强巡视监督的“聚合力”。一是通过“常态化”形成的威慑力调动体制外社会监督的积极性。来自人民群众和社会团体的社会监督作为体制外的“异体监督”,要求有体制内的“接受”监督信息和处理监督结果的“对接”机制。通过实施巡视工作“五年规划”(目前实施的是《中央巡视工作规划(2013—2017年)》),不仅可以实现巡视监督的“常态化”,而且可以将体制外的社会监督力量有机地聚合起来。二是通过“常态化”形成的“威慑力”来增强体制内权力监督的“执行力”。巡视监督的“高位优势”,可以从权力授予逻辑上直接规避以往横向监督中的掣肘问题;巡视监督独有的“威慑力”和“辐射力”还可以带动地方纪检、监察、司法部门提高对腐败行为检举、调查、处理的进度和力度。

  

   其四,以“制度反腐”加强“制度化”,增强巡视监督的持久力。制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,关键要坚持用制度管权、管事、管人。公共权力既是一种有组织的强制力量,也是一种制度化的力量,以一定的制度的规范和程序作为自己合法性基础。[13]古代中国以刺史制度为核心的监察制度,尽管是一种地方性的反腐败机制,但在很大程度上附带着人治特色和权力反腐的随意性,这种具有“高位优势”的监督权力本身是一种责任和使命。这种监督一旦缺乏制度保障,就很容易蜕变为一种“设租权力”,进而滋生新的腐败。巡视监督尽管是以自上而下的方式进行的,但在本质上依然是一种“制度化”的监督权力。当前,改革和完善巡视监督制度,同样需要在反腐倡廉法律制度的框架内协同进行。一是推进“主体监督责任”的制度建构。二是进行中央巡视组对省、直辖市、自治区的巡视工作从“指导”到“领导”的制度设计。三是建立和完善中央对省、直辖市、自治区巡视工作的考核机制。四是进一步完善在巡视组中选任专业技术人员的制度。五是进一步完善巡视工作“三个不固定”的制度和机制。

  

   注释:

   [1]朱光磊、盛林:《过程防腐:制度反腐向更深层次推进的重要途径》,《南开学报(哲学社会科学版)》2006年第4期。

   [2]季正矩:《通往廉洁之路》,中央编译出版社,2005年,第139页。

   [3]陈国权:《政治监督论》,学林出版社,2000年,第13页。

   [4]参见项继权、李敏杰、罗峰:《中外廉政制度比较》,商务印书馆,2015年,第340页。

   [5]《中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会的工作报告》,《人民日报》2012年11月20日。

   [6]《习近平谈治国理政》,外文出版社,2014年,第388页。

   [7]参见林尚立:《建构民主:中国的理论、战略与议程》,复旦大学出版社,2012年,第395—400页。

   [8]余飞:《八项规定两年处理8.9万余人 95%问题出在乡科级》,《法制日报》2014年12月16日。

   [9][美]苏姗·罗斯·艾克曼:《腐败与政府》,王江、程文浩译,新华出版社,2000年,第213页。

   [10]余华青主编:《中国古代廉政制度史》,上海人民出版社,2007年,第91—92页。

   [11]参见《创新顶层设计 锻造巡视“利剑”》,《中国纪检监察报》2015年8月22日。

   [12]参见《四轮中央巡视436人被调查 省部级官员23人》,《新京报》2014年11月7日。

   [13]刘俊杰:《当代中国权力制衡结构研究》,中共中央党校出版社,2012年,第19页。

  


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本文责编:川先生
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文章来源:《中州学刊》2015年第12期
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