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周永坤:法官错案责任追究制当弃

——兼论法官责任制的基本原则

更新时间:2016-02-09 23:37:24
作者: 周永坤 (进入专栏)  
⑧可见用DNA技术洗冤,还没有进入中国学者的视野,在实践中想必也很鲜见。我国官方对于在诉讼中运用DNA证据的消极态度,特别是对于将DNA证据运用于洗冤工程的冷漠,实在耐人寻味。

   二、错案责任追究制推高冤假错案率及阻却洗冤的内在机理

   上述研究得出了一个看似矛盾的结论:在堪称错案追究制最完善的地方,冤案率却很高,且洗冤率极低。如果我们增加时间维度来进一步思考,还会沮丧地发现:冤假错案率与错案责任追究制发展曲线高度吻合。即,错案责任追究制发展越是完善,冤假错案率不降反升(无罪判决率趋零)。这促使我们思考一个不容回避的问题:以减少冤假错案为目标的错案责任追究制,为什么非但没有减少冤假错案并且它本身阻却洗冤程序的运作?

   应当指出,当年制定错案责任追究制的出发点是好的,它旨在解决当时已经为人诟病的冤假错案问题。不过,几十年后的今天来反观这个制度,它的不成功是必然的,因为它始终存在难以克服的内在矛盾。

   1.法官独立行使审判权与行政追责制之间的矛盾。

   错案追究制建立的目的是促使法官谨慎地行使职权,以最大限度减少并纠正冤假错案。这一假设成立的前提条件是法官能够独立行使职权,否则,无论责任多么严苛、多么科学都无法产生预期的效应——因为我们无法通过责任来使一个无“行为能力”的人“谨慎行为”,就像我们无法要求一个捆着双手的人把事情做得更好一样。无论从追责的主体,还是程序来观察,错案责任追究制恰恰是一个行政控制司法的制度。⑨在这样一个环境里,责任只能强化行政权力,使法官或不得已服从行政,或主动请示行政领导以减少自身的风险,其结果是法律的权威、特别是正当程序的权威打了折扣,这反而增加了冤假错案发生的风险。错案责任追究制的运作逻辑就是如此。

   2.行为主体与责任主体的分离。

   现代责任伦理的基本原则是谁行为,谁担责,但是在科层制司法体制下,责任主体常常与行为主体脱节,这体现在两个方面。一是内部的审判委员会制度、案件审批制度、请示制度,这些科层化的制度使法官在许多案件中只是执行上级的意志,而不是独立依法做出判决,他不是实际上的判断者,而是执行者。可一旦出了冤假错案却要法官担责,这有违责任伦理。二是司法外的行政控制。在现制下,特别是在严打和维稳第一的政策导向下,法院实际上是看司法外权威的脸色行事,一些所谓的敏感、疑难案件,更是不加掩饰地“先判后审”——司法外领导已经“判”了,法官“审”一下,贯彻领导的意志。这样的案件如果出了问题,要法官负责,也有违常理。

   3.多数决与个人责任的不谐。

   我国的合议庭和审判委员会都采多数决原则,该原则本不错。但是由于合议庭、特别是审判委员会的成员身份不同,在一个等级分明的制度下,它有时(不是所有时候)成了贯彻领导意志的工具,表面上看这是“集体负责”,其实是替领导担责,“谁也不负责”。更加重要的是,作为民主原则的多数决原则,它本身内在地排斥法官判断责任,因为裁断是一个集体行为,而不是个人行为,个人无法对集体行为承担责任。

   4.自我纠错的实质。

   在现行行政化体制下,领导是单位的“责任人”,本单位出了冤假错案,首先应当承担责任的是领导——领导责任,更何况许多冤假错案本来就是领导操刀的。但是在此制度下,领导又是追究责任的主体,这就使错案责任追究制具备了“自我纠错”的实质。这是就法院体制内而言的。在更高的宪政层面上,也存在同样的问题。在统一领导的体制下,所谓特别重大的案件,常常由政法委领导公检法三家(背后也有政府)协调。而所谓“协调”,只是政法委形成决定的一种形式,它的实质是政法委说了算,也就是说,政法委应当是这些冤假错案的实际责任人,但纠错程序又是在政法委领导下进行的。这样,政法委就身兼责任者与追责者的双重身份。由此可见,无论在法院体系内部,还是在宪政层面上,错案责任追究制都是一个“自我纠错”的制度。一个建立在自律之上的“强制性制度”的不成功是必然的。

   三、错案责任追究制能不能完善?

   由于上述制度上的种种自我矛盾,这个制度非但没能有效遏制冤假错案的发生、没能有效为蒙冤者洗雪,而且还促使了司法行为的机会主义化,使司法制度及司法行为出现扭曲。首先是上下级法院关系的变形。为了规避责任,上级法院利用自己的优势地位向下级法院转移风险。例如,明知嫌疑人无罪,上级法院不直接宣判无罪,而是发回下级法院重审。同样为了规避责任,下级法院常常主动请示,使两审终审制徒有其名。其次是下级法院行为的变形。不得不审的下级法院一方面面临政法委、公安、检察院的压力,另一方面又面临被害人上访的政治压力,处于压力“夹板”中的法院为了自保,出现了所谓“留有余地的判决”:明明证据不足应当宣告无罪,却做出“从轻”的有罪判决。以至于在一些冤案平反之后,相关法院的负责人居然称“法院是有功的”,因为法院办案是“奉命行事”,法院最后“刀下留人”,才使得当事人能活到昭雪的一天。[6]这听似天方夜谭,却是错案责任追究制压力下的事实。再次是主审法官行为的变形。主审法官是这个制度的最下层,他们是责任的真正承担者。久而久之,处于无理压力下的法官们形成了规避风险的策略。因为错案责任追究制的重要特色是干活越多,出错越多,不干活,不出错。于是一些法官选择了少办案、不办案的策略,这在法院内形成了一个人数不少的“闲散”法官群体,他们凭资格混日子。至于那些必须办事的法官们,他们也有自己的避责良策。⑩这些策略说到底是一个将领导“圈进来”的消极怠工策略。审判工作所倚仗者的“消极怠工”,进一步使法院种种制度变形:审委会变形、⑪独立审判变形、案件审批制度复活等等。

   这个理论上漏洞百出、实践上呈现“负能量”的错案责任追究制理所当然地遭到实务部门与学界相当多人的质疑,反对之声从未停止过。有学者指出现行错案责任追究制存在三大问题:“一是错案认定逻辑混乱,无视审判规律。二是责任划分显失公平,回避领导责任。三是法律依据明显不足,随意设定规则。”[16]对于一个制度而言,这些问题都是致命的。更有许多学者明确提出应当放弃这个不合理的制度。⑫

   那么,在当下的司法改革中,如何处置这个与制度设计者的目标背道而驰且对整个司法制度构成负面影响的错案责任追究制?是进一步改善它,还是干脆弃之另起炉灶?答案是显然的——必须放弃。因为除了上述理论与实践上的理由外,最根本的原因是,错案责任追究制是人治体制的产物,是按人治的原则建立起来的,无法改造。在实践中已有地方法院走在前列。例如,早在2005年北京市第一中级人民法院以“错案追究制有损法官的独立审判权”为由,率先取消了错案追究制,代之以“法官不规范行为认定”制度。对此,北京师范大学宋英辉教授认为它比错案责任追究制更科学可行。⑬

   四、法官责任制的原则

   国际上的法官责任制度大致可以分为两大类:行政控制制度与独立的司法控制制度。前者是建立在人治原则之上的前现代的制度,它的目的是强化行政权力对司法的控制;后者是建立在法治原则之上的现代制度,它的目的是保障法官独立裁判。众所周知,法律至上是根本的法治原则,在这一原则之下,法律制定出来以后“法律是什么”的问题,是交由法官说了算的。因此,法治社会必须遵守司法独立原则,否则就抽掉了法治的根基。但是司法独立必须同时防止法官专横,因此必须有一个合理的法官责任制度,以在司法独立和法官责任之间保持平衡。这个制度必须遵循以下原则。

   1.裁判责任豁免原则。

   裁判责任豁免是体现司法独立与法官责任平衡的首要原则。裁判责任豁免当然不是法官完全不负责任,而是法官“审判责任”的豁免,说得准确一点是法官在执行职务中对事实的认定、对法律的解释及在此基础上对案件的裁决责任豁免;法官贪污腐败、故作枉法裁判当然得受惩罚。裁判责任豁免是基于对法官职业的尊重,出于公正裁判和裁判终局性的需要。裁判责任豁免是一个迫不得已的抉择。因为如果有一个主体对法官的判断行为进行“再判断”并确定责任,就违反了法治社会的重要原则——司法独立。这会产生两个对法治致命的结果:一是控制法官的人必定站在法律之上,使法律至上原则悬置;二是法官裁判的公正性必打折扣——一个战战兢兢于未来责任计算的法官何以能秉公而断?裁判责任豁免后对法官职务行为的合法性控制主要寄托于职业群体的自律与程序控制,这个程序是以公开、法庭辩论、质证为中心的正当程序,并由社会监督来保证它的贯彻。历史证明这种通过正当程序对法官的合法性控制是成功的。⑭裁判责任豁免原则发端于西方,已经为联合国相关文件所肯定,⑮且已经成为文明国家的通例。没有迹象表明,法官责任豁免的地方产生了更多的冤案;相反,可以看到的是,那里的冤假错案要比实行前现代的严格法官责任的地方少得多,特别重要的是,洗冤程序的运作要有效得多,因为它最大限度地消除了体制内对洗冤的对立情绪。

   对于这一原则,许多有识之士其实早有论及。全国人大代表、北京市检察院一分院检察长方江就提出,“应当严格控制对司法人员在案件处理上某些过失的责任追究,并在一定限度内予以豁免。”[17]我国二十年前颁布实施的《法官法》(1995)也对此早有规定,只是由于法治不彰而没有落实而已。⑯德国法官法第26条第1款规定:“法官只在不影响其独立性的范围内接受职务监督。”法官有权针对一项监督措施向纪律法院起诉,以判定其独立性是否受到侵害。联合国《关于司法机关独立的基本原则》肯定了法官的“民事豁免权”,即“在不损害任何纪律惩戒程序或者根据国家法律上诉或要求国家补偿的权利情况下,法官个人应免于其在履行司法职责时的不行为或不当行为而受到要求赔偿金钱损失的民事诉讼。”⑰

   2.法官责任法定原则。

   法官责任是一种“法律上”的责任,它应当有法明定,这是显而易见的。需要说明的是,这里的“法”是严格意义上的法:全国人民代表大会及其常委会制定的规范性文件。《法官法》第8条第3项规定,法官“非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分”,这里的“法”当作严格解释。具体说来就是:《刑法》第399条规定的徇私枉法、徇情枉法、故意违背事实和法律作枉法裁判,情节严重的等。《法官法》第30条对法官行为设定了13种禁止性规定:贪污受贿、徇私枉法、刑讯逼供、隐瞒或伪造证据、泄露机密、滥用职权、玩忽职守等。需要特别指出的是,不能由行政规范、法院的内部规范、红头文件等等非“法律”的形式确定法官责任,因为这必将使法官处于行政控制之下,且这样做实际上违反《宪法》第126条的规定,也违背《法官法》的规定。

   还需要说明的是,“法官责任法定”的“责任”当作广义解释——任何对法官利益的增加与减损都应当看作是“责任”的一种形式。这是司法独立的重要内容的要求——法官固定的高薪。在当代中国法官工资年收入占总收入的很大比重甚至超出工资的情况下,要取消一切利益导向的对法官的考核,因为它的实质是行政对司法的控制,有违责任法定原则。

   3.法官惩戒机构独立与程序司法化原则。

这是法官惩戒体制应当遵循的原则。早有学者明确提出建议,“制定全国统一适用的法官惩戒法,建立独立的法官惩戒委员会”。[18]2015年2月26日,最高法院公布《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》,⑱《意见》明确规定要在国家和省一级分别设立法官惩戒委员会,这是一个好的设想,建议全国人大常委会就设立独立的法官惩戒委员会制定专门法律。⑲这个法律必须贯彻两个原则:一是机构独立,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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