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陈柏峰:征地拆迁上访的类型与机理

更新时间:2016-02-04 11:03:45
作者: 陈柏峰 (进入专栏)  

   对房屋的估价更难使村民满意,尽管房屋估价有更为明确的标准。从结构上说,房屋分为钢混、砖混、砖木等多种结构。从装修上说,那就更为复杂,室外、室内都可能有不同装修,墙面、地面装饰也可以有较大区别,室内门窗也会有不同标准。以地面装饰为例,可以有油漆、地板砖、木地板、石材地板等多类,每类又可以有非常悬殊的等级差别。因此,看起来差不多的房屋,可能因为装修不同而有较大的估价差别。房屋往往包含了主人多年来大量的极具个体偏好的成本和精力投入,以至于附着了诸多特殊的感情因素,可以有大量需要特殊补偿的理由。但是,频繁的征地拆迁,政府需要面对成千上万的房主,很难一一满足房主的诉求,只能按照某种标准同质化地处理。政府所能做的是,尽量细化这些标准,但标准无论如何细化,在房主的个性面前都可能显得粗糙。因此,房屋的估价是最容易引起纠纷的环节,事实上也诱发了大量的上访。

   经营用房的估价尤其容易引起争议。由于经营用房往往具有特色,拆迁补偿按照一般的标准,房主往往很难接受,因此很容易成为钉子户或上访户。其核心在于,政府在进行拆迁评估时,很难将拆迁户的一些事实利益或预期利益考虑在内,而拆迁户又很难接受政府“大而化之”的补偿标准。例如,同一排商业用房,细微的位置差异可能导致在实际经营中存在显著的利益差异,而补偿标准很难对之进行精确区别。再如,沿街的“门面房”,事实上被用做商业用途,房主长期以来享有“非法”却事实上无人干涉的利益,因此拆迁时就会要求按照商业用途得到补偿。实际上,这些房屋及其宅基地,在土地管理所和房屋管理所登记的性质都是居住用地、居住用房,而不是商业用地、商业用房。因此,门面房房主的额外要求在政策上并没有依据。从利益的角度出发,地方政府也很难松动而给予更多的补偿。

   第三,征地拆迁的补偿标准和配套措施。征地补偿的价格标准与被征地拆迁农民的利益直接相关。征地补偿标准在《土地管理法》中有所规定,但只是标准的一般性规定,真正落实到计算补偿费时,各省、市、自治区都有具体规定,市县一级也可能出台更为具体补偿规定,甚至可能针对某一次具体的征地拆迁而出台补偿方案。被征地拆迁者常常对补偿标准不满,一方面,原因在于基层政府利用信息不对称降低征地补偿标准,或者“克扣”补偿款。笔者曾在湖北某乡镇调研时看到一份不完整的征地补偿标准的文件,其中的过渡安置费一项是手写添加的,拆迁奖励一项被手写修改,而且,文件第二页最下方项目内容并未结束,第三页却写着“此页无正文”。因此有理由怀疑镇政府变相降低了拆迁标准。另一方面,被征地拆迁户对补偿标准不满,主要因为他们有着不同的比较对象。一是将补偿标准与市场价格比较,认为市场地价或房价远远高于补偿标准。这种比较在学理上缺乏依据,却有着实在的心理冲击力。因为土地用途的改变涉及土地的“发展”,而我国的土地发展权实际上是国有的。尽管如此,看到自己的财产被强征后“高价出卖”,不平衡的心理就很容易产生。二是将补偿标准与邻近的或媒体上所能见到的大城市的补偿价格比较,从而指责政府补偿标准过低。北京、上海、广州、郑州这些大城市,征地拆迁制造了大量的千万富翁,媒体常有报道;现实中大城市辐射范围内的县市,人们对大城市征地补偿的高价格往往有所耳闻。例如,葛店是处于武汉与鄂州之间的农村地区,因其紧靠武汉光谷地区,近年来地价不断上涨,高于鄂州城郊地价,但土地征收的价格却只能按鄂州远郊农村土地征收的价格补偿,这导致当地农民普遍不满。

   征地拆迁的配套措施也是征地拆迁户上访的主要诉求,包括征地拆迁之后的土地调整问题、还建问题、停业补偿问题、过渡房问题以及还建后的水、电、路等问题。这些问题与被征地拆迁户的利益仅仅相关,受到的关注程度也非常高,甚至常常被当做要挟政府、抵制拆迁的条件。这类问题的解决也往往较为困难,尤其是还建问题,因为涉及每个拆迁户的个性化要求而不好解决。地方政府限于财力和实际困难,拖延解决一些问题,甚至哄骗征地拆迁户的情形也不少见。

   第四,征地补偿在村组集体内部的分配。目前,征地补偿在村组集体内部有多种不同的分配方式,典型的有“占谁补谁”与“平均分配”两种方式。“占谁补谁”就是补偿直接发给征收地块的土地承包经营权人。现有的土地占有方式,是“二轮延包”时确立下来的,当时税费负担重,很多农民撂荒外出,而一些在村农民则顺势承包了这些土地,从而导致现有土地占有关系的不平衡,一旦涉及征收补偿的巨大利益,过去撂荒的农民回村坚持土地承包经营权,上访要求享有征地补偿,从而导致不少矛盾。在土地占有关系已经较为不均的情形下,征地补偿采取“占谁补谁”的办法就会产生多包地农民多得补偿,导致农民的心理不平衡。“平均分配”就是征地补偿由全村或全组按照土地面积、人口数量等因素平均分配,然后在集体范围内通过土地调整来补足失地农民的土地。这种分配方式在承包期内保留了农民土地的承包权和补偿权,征地补偿费始终做到平均分配。但此法与现行“稳定承包经营权”的法律和政策有所矛盾,一旦有村民上访,地方政府就会比较被动。

   此外,征地补偿在村组集体与村民之间的分配也很容易引发上访。这有两种情形,一是目前很多地方,征地只向农民发安置补助费,土地补偿费则由集体专户存储,以用于农民社保安置。这种办法有其优点,因为一次性发给农民所有补偿金,农民可能很快将钱花光,由于缺乏保障,生活发生困难,最后还是找政府上访。如果能管好征地补偿资金,并立即启动农民社保程序,可以做到失地后即能获得社会保障。但是,如果社保程序的启动滞后于土地补偿费的发放,就很容易引发农民质疑,他们可能要求将所有补偿分到农户。二是一些未能承包确权到农户的土地(如集体占有的机动地、四荒地)被征收后,征地补偿往往存储在集体专户中,一些农民担心村干部侵占这些资金,从而上访要求将所有补偿分到农户。

   第五,特殊群体的权益。征地拆迁补偿中,外来户、迁出户、外嫁女等特殊群体的利益诉求,是上访的另一重要来源。迁出户长期限流转甚至“卖绝”了土地承包经营权,出卖了房屋,得知土地被征收回村坚持土地权益;外嫁女以在娘家时的土地承包权为基础主张分享征地补偿;已经从外地迁入数年,手持土地承包经营权证的“外来户”,其参与分享征地补偿的资格却受到质疑。这些都是对立双方可能同时上访、地方政府难以应对的事务。例如外来户问题,其矛盾的焦点是“外来户”是否应该获得征地补偿,其实质在于外来户是否享有村组集体成员权。对此,外来户和本地户的认知直接冲突。外来户以户籍和土地承包经营权为集体成员权的基础,本地户则以“祖业”观念和集体化时代的劳动付出为依据否定外来户的集体成员权。外来户的主张有国家法律制度的支持,本地户的认知因人多势众而在地方社会实践中有效。特殊群体权益的上访,虽然只是征地补偿在村庄内的分配问题,地方政府却难以回避,处理不好将会将矛头引向自身。

   上述不同方面的上访诉求,有着共同的特征,这些上访发生在征地拆迁过程之中,上访的层级通常不高,当事人主要是想通过上访与地方政府协商,以获取更多的利益;这些上访诉求有些涉及法律的贯彻和落实,有些则是法律未能详细规定的;这些诉求有的直接针对地方政府,有的只是村庄内部的事情。受制于各方面的因素,总是不断有难以处理的问题,甚至一些问题还导致矛盾激化。任何环节处理不好,都会成为地方政府的问题。

   三、征地拆迁之后的上访

   反对征地拆迁的问题和征地拆迁过程中的问题,大多数可以通过说服、适当增加补偿、动员社会关系解决等策略来解决。但这些策略并不是万能的,一些问题难以达成一致,而问题的协商不可能永远拖着,政府需要速战速决,但又不能满足上访人的要求。在此情况下,多数地方政府可能采取非法方式进行强制拆迁,这种方式无疑会为拆迁之后的上访埋下伏笔。征地拆迁后,当事人不但会就反对拆迁和拆迁过程中的问题上访,还会就拆迁行为本身上访。也就是说,征地拆迁之后的上访,与征地拆迁的实际运作模式紧密相关。

   从制度上讲,征地拆迁属于土地一级开发过程中的一个环节。土地一级开发,就是政府或其授权委托的企业,对特定的城市国有土地或乡村集体土地进行统一的征收、拆迁、安置、补偿,并进行适当的市政配套设施建设,使该地块达到特定的建设条件,成为“熟地”。土地二级开发,就是熟地在二级市场上的有偿出让或转让,俗称“招拍挂”(招标、拍卖、挂牌)。不过,这种制度上规定的土地开发模式,仅仅容易在土地交易活跃、供给小于需求的卖方市场实行,在大城市尚可能采取这种开发模式,在小城市则存在诸多困难。在小城市,土地交易市场往往是买方市场,县市政府千方百计吸引投资,其对价往往就是土地和税收优惠。土地优惠主要不仅表现为地价低,还表现为地块具有可选择性,现实情况往往是投资方先看上某地块,地方政府再帮其征收、拆迁,吸引其前来投资。这种运作模式下,政府在企业正式投产前,没有任何税收收益,还要先行支付巨大的成本,包括基础设施建设的投入、开发项目组人员的工资和办公经费、征地补偿费用等。因此,政府往往会尽量压低征地拆迁补偿价格,尤其是中西部财政不宽裕的情况下。

   对于地方政府而言,这种项目开发和征地拆迁的运作模式存在两个方面的风险,一是无法按时完成征地拆迁任务,从而导致对招商企业的违约赔偿,甚至导致所招商的企业放弃项目;二是按时向招商企业交付土地,但企业不能按时投产。不能按时投产的原因很多,有的投资商资金周转出现问题,有的投资商并不想发展实业,只是利用地方政府的廉价土地来囤积土地,从事租赁或以之从银行抵押贷款。在这两种情况下,地方政府的前期努力都将付诸东流,不能按预期获得税收收入,从而使得前期支付的巨大成本无法收回。在招商引资过程中,地方政府与开发商也存在博弈,为了在博弈中占据优势地位,地方政府需要尽快交付土地。因此,在时间紧迫有限、不可能与农民不断协商下去的情形下,政府可能采取强制拆迁措施。

   从制度上说,政府应当向法院申请强制拆迁,但强制拆迁有着严格的实体和程序要求,《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》明确规定,申请强拆,需要提交诸多材料:(1)征收补偿决定及相关证据和所依据的规范性文件;(2)征收补偿决定送达凭证、催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见;(3)社会稳定风险评估材料;(4)申请强制执行的房屋状况;(5)被执行人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关的财产状况等具体情况;(6)法律、行政法规规定应当提交的其他材料。这些材料的提供,费时费力,而且法院必须考虑社会稳定风险以及被执行人的具体情况,结果可能是驳回地方政府的申请。

更常见的办法是,地方政府采取各种边缘或非法手段进行强制拆迁,这种拆迁往往以恐吓和暴力为基础。恐吓和暴力方法的使用,常常并不是由地方政府干部亲自实施的,而是将非法强制拆迁的业务承包或委托给开发商或拆迁公司,最后一般是由社会上的“混混”具体操办的。因为在党政体系内部,需要讲政治原则,需要依法行政,社会舆论和群众可以对政府行为进行监督。对于政府干部而言,亲自运用恐吓和暴力手段,必然遭到抵制,拆迁户和上访户很容易启动监督程序,使政府干部在党政系统内遭到惩罚,导致其政治前途和工作岗位受到影响。社会上的“混混”运用恐吓和暴力手段则不同,拆迁户和上访户对他们的检举、揭发,不但可能收集不到足够的证据,还可能遭遇不明不白的报复,因此多数人对“混混”会采取隐忍的态度。“混混”涉足拆迁,对多数“钉子户”都可以构成强制,让他们接受拆迁方案。对于那些口头威胁不奏效者,“混混”可能会采取两种方式。第一,用“奇特”方式恐吓、逼迫拆迁户撤离房屋,接受拆迁方案。笔者在江西某县调研时,一户老人不愿意拆迁,有“混混”连续一个星期每天晚上深夜到老人窗口放恐怖音乐,老人最终不堪骚扰而同意搬迁;在湖北某县调研时,有“混混”特意买来多条无毒的蛇,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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