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夏建中:欧盟社会政策的历史发展及其启示

更新时间:2006-05-30 19:46:30
作者: 夏建中  

   白皮书的精神又被几乎与其同时发表的专论欧盟社会政策的“绿皮书”和后来发表的“白皮书”进一步加以稳固。1993年11月,欧盟发表了题为“论欧盟社会政策”的“绿皮书”。绿皮书主要有三个部分,第一部分是对欧盟社会政策的回顾,首先就指出,欧盟的社会政策涵盖了相当广阔的领域,包括机会平等、健康医疗、社会安全、就业与劳动力市场、社会保护与社会保障、贫困与社会排斥等。第二部分指出了欧盟面临的社会挑战,这些挑战主要有三方面:社会整合的下降、社会保护和社会稳定受到威胁、高失业率。强调要“保证经济与社会肩并肩地发展”。第三部分讨论了欧盟对这些挑战采取的可能应对措施,提出,必须进一步建立法律框架和采取行动,政府部门、社会力量、欧盟议会、经济和社会委员会以及其他组织和个人都应当关心和坚持欧盟委员会下一阶段的社会政策。绿皮书明确指出:必须强调所有人就业机会平等和社会福利与社会稳定的重要性。它坚持,高标准的社会保护是支撑经济竞争所必需之物,它应当作为政府政绩的验证,而不是将来行动的处方。

   仅仅半年左右即1994年7月,欧盟又发表了题为“欧洲社会政策——欧盟发展之路”的“白皮书”。白皮书希望通过提出一个社会政策方向和目标的综合性纲领,在20世纪结束时完成欧盟社会政策的设计。因此,它被认为是20世纪末和21世纪初欧盟社会政策的发展战略。

   白皮书首先回答了“绿皮书”提出的问题“欧洲人需要什么样的社会?”肯定了欧盟社会模式的价值和性质,指出,欧盟需要一个经济协调、平衡发展,较低或没有通货膨胀,经济形式的多样化,高就业率和社会保护,生活水平和生活质量的不断提高,经济与社会的相互融合。欧盟层次上的社会政策在稳固社会变迁过程中起着关键作用,高生活水平是“竞争计划中的核心要素”。欧盟社会政策的目的是保障欧盟公民享受到“经济发展的幸福、社会的凝聚和全面高质量的生活水平”;同时,它也特别地强调,欧盟社会模式必须被改革,以适应现代社会的需要。它指出了当代社会变化的关键性特征:世界贸易的全球化,新技术对工作和个人的影响,人口结构的变化与社会的逐渐老龄化,经济活动中相对较低的人口比例与健康医疗和养老金方面相对较高的费用。

   白皮书还指出,欧盟社会政策应当对就业与失业同等重视,它提出了一个重新设计就业制度的行动计划“1995-1997年社会行动计划”,该计划的关注点是就业、男女就业机会和待遇的平等权利,必需和适宜的立法方面的巩固和发展,建立为每一个人正常发展的有活力的社会以及支持对这种新就业政策进行研究的科学制度。“行动计划”确认了三项主要内容:社会政策是欧盟国家整合过程的核心,社会经济的广泛变迁需要有活力的全欧视角,社会政策与经济政策需要更紧密地结合起来。白皮书特别强调了市场竞争与社会进步应当是共存共荣的关系。

   白皮书还勾勒了一个更广泛的社会政策,它不仅关心就业者的工作条件,也关注没有工作的全体公民的生活。虽然工作岗位的创建、增长和竞争仍是头等大事,但是,社会政策应当扩展到非工作领域中去,应当建立起“作为欧盟宪法基本组成部分的公民社会权利”。它宣称,欧盟委员会的目的是“发展和提高欧盟所有成员的生活水平”,这意味着社会政策不仅应当惠及有工作的人,也应惠及他们的家属和残疾人、青少年、失业者以及外国移民。

   第四阶段:社会政策成为欧盟主要基石之一(1997—今天)

   1997年10月,欧盟签署了“阿姆斯特丹条约”(简称“阿约”),该条约第一次将社会政策与经济政策、货币与财政政策并列为同一级大标题。而在以往的欧盟法案、条约或协议中,社会政策一般是列在经济政策的大标题之下,所以,常常被有关学者讥为“经济目标的陪衬”。阿约的签订改变了这一认识,正如负责“就业、产业关系和社会事务总司”的欧盟委员P.弗林所说的:“社会政策已不再是经济成功之子”。

   该条约宣称,“各成员国应当将就业作为共同关心和“将协调采取行动”的问题,这一共同的关心应当在几个月内成为各成员国行动计划中的详细措施和承诺。其基础由四大支柱构成:(1)就业能力。主要是弥补欧盟就业者的技术和技能差距,特别为青年人、长期失业者和其他在劳动力市场缺少竞争力的群体创造条件,以免他们堕入“受排斥者队伍”。(2)企业家精神。通过鼓励自我雇用、革除繁文缛节、改革税收制度,特别在地方和社会经济中发掘新工作资源来建立欧洲新的企业家文化和企业家精神。(3)适应性。增强就业者面临经济变迁的挑战的能力,以一种使结构调整可被控制和竞争力能被保持的方式来改变工作组织,这也意味着终生学习的投资和新工作方式的出现。(4)公平的机会。创造条件使男性和女性在家庭生活和工作场所都能享有公平的机会和待遇,正确应对女性越来越多地参与到劳动力市场这一挑战。欧盟特别指出,四大支柱是一个统一的整体,孤立地重视某一个支柱是不会产生良好结果的;各成员国行动计划的基础就是根据当地具体情况和条件来应用这四大支柱。这样,条约就为欧盟提供了一个框架。在此框架内,欧盟可以对未来劳动力和劳动状况变化和发展的主要因素——企业生产中组织和技术驱动的变化;应当被培训的劳动力在年龄和性别上的不同类型——作出有效的反应。条约还强调了自“德勒斯白皮书”以来,“欧盟就业战略”经过1994年的埃森会议、马德里会议、佛罗伦萨会议、都柏林会议的发展,以及该战略帮助各成员国在对劳动力市场和社会政策现代化上的重要意义。欧盟全力支持欧盟就业战略应当通过结构基金特别是欧洲社会基金来加以贯彻,这标志着欧盟的欧洲社会基金将成为各成员国行动计划中不可分割的有机组成部分。

   除了就业政策外,阿姆斯特丹条约在社会政策的其他方面也有了进一步的重要发展,它为欧盟更广泛的社会政策目标提供了有法律约束力的基础。主要有:

   1、条约授权给欧盟采取消灭社会排斥和促进社会整合的行动,这使得欧盟可以在就业政策及其行动范围以外,致力于解决社会弱势群体的工作。这一授权基于这样一种认识,即对于多数作为个人或家庭的人们来讲,工作问题仍是参与社会的核心问题;但是同时,还存在人民被排斥在经济、文化、社会之外的许多其他表现形式。社会排斥是近几年来欧盟学术界研究的热点,该概念通常指老人、妇女、残疾人、单亲家庭、儿童、长期失业者、移民或难民等,他们常与贫困有联系。但是,社会排斥又超出了贫困这个概念,它被定义为:“那些不能保障自己的社会权利,并长期处于不利境地,职业参与和社会参与都受到严重损害的个人和群体”。

   欧盟的行动目标是支持各国和地方政府提高弱势群体的生活水平,促进社会整合与消灭社会排斥的主要工具就是社会保障、社会福利、居住、教育、卫生医疗、正义和法律。通过运用这些工具,使欧盟社会更加公平、从而也更加稳定。

   2、另一相关的政策领域是反对种族主义和社会歧视。欧盟认为,现代社会应当尊重基本的公民权利和平等原则,应当为所有希望充分参与经济生活和社会生活的公民提供真正平等的机会。因此,条约的13条款指出,反对一切基于性别、种族或民族、宗教或信仰、残疾、年龄和性别倾向的社会歧视。这一原则有助于欧盟采取行动帮助各成员国在建立社会整合与权利的基础方面、在支援社会弱者方面、在社会稳定所赖以为基础的社会公正方面,作出更多、更好的努力。

   以上四个阶段的主要特点可分别概括为:第一阶段:零碎,社会政策的规定基本无法律效力,欧共体无权干涉成员国社会事务;第二阶段:社会政策进入欧共体法律框架,对成员国具有约束力;第三阶段:建立社会政策的发展框架,系统化和制度化,就业成为社会政策的核心;第四阶段:社会政策成为欧盟主要基石之一,也是欧盟发展的最终目标。

  

   二、欧盟社会政策发展的启示

  

   通过回顾欧盟社会政策的发展和主要内容,我们可从其中得到以下几点启示:

   1、从以上所述我们可以看出,在欧洲经济共同体成立之初,并不重视社会政策的制定和实施。虽然使用了“社会政策”的术语,但是,欧盟并不干涉成员国的社会事务。当时EEC的目标限定在经济事务范围内,任何欧盟层次上的社会政策只有在能够支持和加强经济政策时才具有合法性。因此,在“罗马条约”中有限的几句关于社会层面的条文,其原则主要是协调成员国之间的社会福利制度,目的主要是为了拆除劳动力自由流动的障碍,从而使每一个成员国不因其社会福利制度而处于有利或不利的竞争位置。后来,在“社会权利宪章”中,欧盟各成员国就最低社会保障标准达成协议,坚决同意禁止“工资倾销”和“社会倾销”。(注:意指采用低工资、低社会保障标准的策略,降低劳动力成本,以提高竞争力。)这样,就有必要在欧盟层次上建立统一社会政策,以促进全欧盟社会和区域的平等。所以,从欧洲经济共同体发展到欧共体,再发展到欧盟的建立,社会政策的地位越来越举足轻重。

   欧盟的最高法律是成员国共同的条约、法案、协议,比如“罗马条约”、“1965年合并条约”等,80年代前的这类欧盟法律很少涉及社会政策;但是80年代后,如“单一欧洲法案”、“欧盟条约”、“阿约”都越来越多地强调社会政策的重要性。欧盟认为,其“最终目标是建立欧洲社会联盟”,[4]建立“联邦式社会保障体系”。欧盟目前已经经过了共同经济市场,明年,欧元的启动标志着共同货币的正式实施,下一个阶段应该是不断使社会保障标准接近较高富裕水平,实现共同社会联盟。

   2、对社会政策的重要性越来越多的人有了深刻的认识。欧盟建立之初及其以后的相当长的时间内,大多数欧盟政策的制定者认为,欧盟的社会发展是经济发展的结果,社会政策并非重要的事务,所以在很长一段时期,欧盟都忽视社会政策。不少人还认为社会政策是一种支出,不能带来财富的增值。直到70年代,当时负责社会事务的总负责人M.山克斯还就社会政策讲到:“欧盟有没有责任在各成员国之上建立社会政策。”[5]80年代,在雅克?德勒斯的推动下,先后签署了“欧共体劳动者基本社会权利宪章”和“马约”。

   到90年代,人们对社会政策意义的认识发生了极大变化。1996和1998年,欧盟接连举办了两届“欧盟社会政策论坛”,在第一届论坛上,P.弗林针对那些认为社会政策是花费和奢侈的观点讲到:“经济政策决定如何生产和如何获取最大利润;社会政策则是决定在何种条件下进行生产,如何在利润被使用时获取更多的益处。所以,从本质上讲,社会政策不是花费或奢侈,而是必不可少的生产性因素。因为,竞争成功或失败的最终标准是所有人民能够得到的生活质量”。在第二届论坛上,他进一步强调:“社会政策是欧盟的一个基石”。

   其他欧盟的重要人物也持相同的观点,欧盟社会NGO政纲主席薇金森女士断言:“只有社会政策应当占统治地位,社会层面不应当依赖于经济层面——事实上,经济层面应当依赖于社会层面。一个具有很好社会整合的社会在才能是经济水平上很好的社会”。欧盟经济和社会委员会主席T.坚金斯更进一步宣称:“我们相信,社会保护能够帮助促进和推动经济运行。无论是在欧盟层次上,还是在各成员国层次上,社会与经济政策之间的协调与同步的发展已经获益良多,有发达社会安全网的国家在人均GDP和外贸平衡方面普遍好于那些较弱社会保护的国家。社会保护削弱会转换为糟糕的经济运行,反之亦是,后者会转换为前者,从而形成消极和每况愈下的轮流恶化,形成低消费和人民被迫减少需求,反过来又造成企业裁减人员、经济发展缓慢或倒退”。

3、T.坚金斯的观点对我国的经济发展来讲,非常值得重视和思考。人们通常认为,社会政策或者更具体讲社会福利制度的主要功能是维护社会稳定,充其量是促进社会公平。但是,社会政策还具有一大功能却很少被人们认可,这就是生产性要素的功能。(点击此处阅读下一页)


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