返回上一页 文章阅读 登录

樊吉社:奥巴马主义:美国外交的战略调适

更新时间:2016-01-26 15:14:22
作者: 樊吉社  
有人认为美国为阿富汗和利比亚政策所累,不应该再介入海外事务;有人则认为,美国应该对叙利亚等地区安全问题采取更积极的干预政策。奥巴马执政以来的各项外交安全政策少有国内共识,他处理叙利亚内战的政策尤受责难。(26)因此,奥巴马总统2014年5月底在西点军校的演讲既是回应这些批评,也是澄清奥巴马政府在外交安全问题上的基本政策主张,因而兼具“破”、“立”两重意义。

   虽然奥巴马总统在西点军校演讲中比较集中、清楚地诠释了当下美国外交政策的核心理念,但那些可以标榜为“奥巴马主义”的外交政策理念其实早已在美国外交安全政策报告,在涉及反恐、利比亚、叙利亚、朝核、伊核问题的历次总统讲话中有所体现。梳理这些报告、讲话,结合奥巴马在西点军校的演讲,大致可以勾勒奥巴马主义的基本特征。其主要包括如下几个方面:谨慎使用武力、善用美国影响、管控危机、优化资源配置。

   第一,谨慎使用武力,拒绝人道主义干预。在西点军校的演讲中,奥巴马清楚地阐述了美国使用武力的基本原则和条件。“美国必须在世界范围保持领导力”,美国军队是美国领导力的“支柱”,但是,军事行动“不是唯一甚或主要的”美国领导力的组成部分。“仅仅因为我们拥有最好的锤头,这并不意味着每个问题都是钉子。”(27)不轻易动用武力,这是奥巴马主义的核心原则。慎用武力并非不用武力,而是美国动用武力要有基本的前提条件,即核心利益(人民、生活方式、盟友安全)受到威胁,但即使在这种情况下,美国仍需要自问军事行动的规模是否与面临的威胁“相称”、是否“有效”、是否“正义”。对于那些不会对美国构成直接威胁的事态,美国应该提高使用武力的门槛。即使类似情况需要武力干预,美国也不会单独行动,而是要动员盟友参与以采取集体行动。即使采取多边军事行动,奥巴马也设定了前提条件,即美国将首先采取“外交与发展、制裁与孤立、诉诸国际法”等手段,在这些手段无效后,如符合“正义”、“必要”、“有效”的条件,美国才会支持多边军事行动。(28)

   慎用武力,只有在核心利益受到威胁的时候才使用武力,不轻易干预所谓的“人道主义危机”,即使不得不采取军事行动,也将协同盟友采取多边军事行动。奥巴马总统在西点军校演讲中所谈到的用兵原则,其实在此前发布的官方文献中已有明确体现。2010年2月发布的《四年防务评估报告》在谈到美国军事力量的作用时,称“只有绝对必要”,且“美国及其盟友展示出捍卫我们利益和公共产品的意愿和能力”的时候,美国才会诉诸武力,并且“只要可能,美国将在国际认可的联盟(Internationally Sanctioned Coalition)中运用武力”,这个联盟包括致力于共同原则的同盟、国际和地区组织以及志同道合的国家。(29)同年5月,奥巴马总统签发的《美国国家安全战略报告》专辟一段阐述用兵原则:美国将利用外交、发展、国际规则和国际机制来化解分歧、防范冲突、维持和平,减少动用武力的必要;美国将仔细权衡采取行动和不采取行动的代价和风险,在穷尽其他选项后选择动用武力,并且寻求诸如北约和联合国安理会对动武的广泛国际支持。(30)

   奥巴马政府在外交实践中的确奉行了“慎战”乃至“不战”的核心原则。他在竞选期间就明确表示要结束小布什政府的反恐战争,就任后按部就班完成撤军伊拉克和阿富汗的承诺,将维护伊拉克和阿富汗安全和稳定的责任交由两国安全部队负责。美国对叙利亚内战的政策彰显了奥巴马政府“慎战”的思维:奥巴马最初否定阿萨德政权跨越“红线”,当有证据表明阿萨德政权使用化学武器后,他又否定曾经划过“红线”。即使做出要对叙利亚进行空中打击的决定后,奥巴马政府一方面寻求国会对动武的授权,另一方面仍寻求外交途径解决叙利亚问题。有评论称,奥巴马就叙利亚问题对全国发表的电视讲话如同一部跌宕起伏的电视剧,前半部分解释军事打击叙利亚的理由,后半部分要求国会推迟对动武的表决,转而寻求外交途径化解叙利亚危机。(31)美国参与了对利比亚的空中打击,但这种动武方式迥异于以前,美国完全躲在英法等盟友和北约的背后,进行了一场对美国而言具备了“天时、地利、人和”的无风险的人道主义军事干预。奥巴马政府“慎战”的姿态还表现在处理朝核和伊核问题,应对克里米亚危机和打击“伊斯兰国”的政策之中。因为动武有风险,所以美国很谨慎。用奥巴马助手的话来概括就是,奥巴马政府外交政策的基本逻辑是“不干蠢事”。(32)

   第二,善用美国影响,倚重多边外交。在奥巴马总统的外交安全政策理念中,“领导”(leadership)是他偏爱的词汇。竞选总统时,参议员奥巴马在《外交事务》杂志撰文《恢复美国领导地位》,提出其外交理念的雏形:超越伊拉克、振兴军事、阻止核武器扩散、打击全球恐怖主义、重建伙伴关系、建立公正安全民主的社会、恢复对美国的信任等。(33)在2010年他签发的《美国国家安全战略报告》中,有50多处使用了“领导”一词。(34)2011年发布的《美国国家军事战略报告》的副题为“重新界定美国的军事领导”。(35)2012年的防务战略指南主题为“维系美国的全球领导”。(36)在其西点军校演讲中,“领导”是最重要的关键词,这篇讲话的题目完全可以换成“论美国的领导”或“美国如何领导世界”。

   深究一下,所谓“leadership”通常是指“领导能力”或者“领导地位”,更重要的是指“一个社会影响过程,在这个过程中,一个人能够获得其他人的帮助或者支持来完成共同的任务”。(37)奥巴马在西点军校演讲称,美国是不可或缺的国家,在过去的一个世纪如此,未来一个世纪依然如此。面对一个加速变化的世界,问题不是美国能否领导世界,而是美国如何领导世界,因此美国必须在世界舞台上发挥领导作用。(38)把奥巴马总统所诠释和倡导的“领导力”或者“领导地位”运用到美国外交安全政策中,则是运用美国影响争取其他国家、国际组织或者机制的支持来解决美国关注的外交安全议题,即美国主导的多边主义。美国选择的多边平台不仅包括联合国、国际货币基金组织等各国普遍接受的国际机构,还包括其他诸如欧盟、七国集团、北约、欧洲安全与合作组织等美国担当主要角色或者更便于美国发挥主导作用的多边组织或机制。此外,美国也希望金砖五国等新兴地区强国在诸多地区性或全球性问题上发挥重要作用。

   在奥巴马政府的外交安全政策中,善用美国影响、利用领军地位的方式有多种。第一种是将美国关注的外交议题塑造成国际共同关注的议题,比如核安全和气候变化问题。奥巴马通过布拉格讲话,成功地将核安全议题塑造成全球议题,推动召开核安全峰会,敦促各国签署并遵守相关的国际规约,并在国家层次采取具体措施强化核安全。气候变化也是具有鲜明奥巴马印记的外交议题,美国推动中国和印度等新兴大国做出承诺,以达成《哥本哈根议定书》取代行将到期的《京都议定书》。虽然哥本哈根气候变化会议未能达到预期目标,但美国仍然展现了较强的国际议程塑造能力。第二种是推动其他国家发挥重要作用,根据不同的外交议题构建不同的多边力量组合,解决美国密切关注的议题,实现美国的外交议程。对利比亚的军事干预,美国躲在英法等盟国和北约背后;对叙利亚问题,美国利用俄罗斯的影响和协调;对朝核问题,美国协调相关四方共同施压朝鲜;对伊核问题,美国将与伊朗的和解、谈判包装成安理会常任理事国加上德国与伊朗的多边谈判。第三种则是通过参与多边机制、地区性安排实现美国对多边机制、地区性安排的领导。TPP并非美国首创,但奥巴马政府高度重视,美国通过参与这个经贸架构主导了相关的谈判。美国还全面参与东盟这个地区多边架构,包括东盟地区论坛、东盟国防部长扩大会议,建立了美国与东盟领导人的对话机制,启动了湄公河流域行动计划,正式参加东亚峰会等。

   第三,管控危机而非解决危机。“己所欲,施于人”似乎是美国外交的重要传统之一,无论是民主党总统克林顿执政的八年,还是共和党总统小布什执政的八年,美国总有一种改造其他国家的冲动,“政权更迭”或“人道主义干预”即为最显著的表现。小布什执政时期,美国在伊拉克推翻了萨达姆政权,在阿富汗颠覆了塔利班的统治。如前所述,由于奥巴马在用兵问题上态度极为谨慎,对于多个地区安全危机,他采取的不是解决危机的政策,而是试图管控危机。他意识到,二战以来美国所犯的“代价最为沉重的错误”不是源自美国的克制,而是源自“不计后果动辄进行军事冒险”。对21世纪的美国而言,孤立主义行不通,但美国也不会对地区冲突坐视不管。(39)美国没有单枪匹马干预诸多地区危机的政治意愿,但希望借助各种不同的联盟管控危机。

   政治和外交孤立、经济和金融制裁、诉诸国际法、外交妥协、威慑与保证并用,是奥巴马政府处理地区问题、管控危机,防止危机升级、失控和外溢的主要手段。在具体的外交实践中,奥巴马政府交互或者综合使用上述手段,并取得了一定的成功。例如,对于那些传统上与美国敌对的国家,如缅甸、古巴、朝鲜和伊朗,美国释放有条件妥协的信号,(40)其外交努力已经在缅甸和古巴取得了成功,美缅关系得到显著改善,目前美国和古巴这对宿敌的关系已经解冻。对于朝鲜,初期的外交姿态没有得到积极回应,美国转为政治和外交孤立,并综合运用经济和金融制裁,迫使朝鲜在压力下崩溃或者在压力下承诺弃核、回归谈判。不仅如此,美国还协调韩国和日本,并动员中国致力于管控朝核未来的突发事件。对于伊朗,美国首先推动多项对伊朗的制裁措施,然后展开秘密外交。在伊朗最终获得发展核武器的能力和美国完全彻底消除伊朗发展核武潜力的两个极端政策选项之间,美国选择了“中间道路”,允许伊朗拥有部分核燃料循环能力,但对其发展核武的潜力进行限制。经过十多年成效不大的谈判,伊核问题最终进入了真正的外交解决渠道。对于棘手的东海和南海问题,美国更多强调各方遵守《联合国海洋法公约》,对盟国和中国两面施压,安抚和威慑并用,希望各方避免危机升级、激化。奥巴马总统承认在克里米亚问题上政策选择有限,因而,经济制裁成为奥巴马政府协同欧洲盟国应对克里米亚危机的首选政策,旨在迫使俄罗斯在克里米亚问题上保持克制,避免局势进一步恶化。

   第四,分清轻重缓急,优化资源配置。奥巴马就任总统之时,面临着前任发起的两场反恐战争,一场影响深远的经济危机,随后中东、亚太和欧洲的多个地区安全危机又接踵而至,在资源受限的情况下,分清政策的轻重缓急以利资源优化配置显然至关重要。执政六年来,奥巴马在内政和外交孰先孰后、外交政策中理想主义和现实主义孰轻孰重、中东和亚太孰先孰后等问题上做出了清楚的取舍。

   相比于外交,奥巴马政府将更多精力投入到国内政策之中。奥巴马曾自称,他参选并不仅仅是为了当选总统,更不是为了关注外交事务,而是“再造美国”。为此,奥巴马政府增加了用于国内社会和经济的预算,避免那些可能耗资不菲的海外军事干预。(41)推动了包括金融监管、医保改革和气候政策在内的多项改革,并取得了不小的成就。(42)

   较之理想主义,奥巴马在外交政策上采取了审慎、务实的现实主义。他在西点军校演讲中提到,如果全球的关切并不会对美国构成直接威胁,即使那些危机会搅动美国的良心并且置世界于危险之境,美国也必须提高军事行动的门槛。(43)他声称,美国的道义领导地位植根于美国榜样的力量,而不是通过将自己的制度强加于人来体现。(44)在奥巴马总统关于利比亚、叙利亚、克里米亚等诸多事件的国内和国际讲话中,意识形态教条已经很难看到,普世价值、民主、道德责任等内容不再是美国采取外交和军事行动的重要依据。

“重返亚太”是奥巴马政府在中东和亚太问题上做出的选择。无论是冷战时期防范苏联扩张,还是冷战结束后北约东扩,美国的地缘政治重心始终是欧洲。小布什执政八年将外交安全政策重心置于中东反恐战争,用于伊拉克和阿富汗。奥巴马执政以来,他(至少在口头上)几乎颠覆了美国传统上的地缘政治重心。他认为美国继续经营伊拉克和阿富汗的国家重建已经没有意义,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/96647.html
文章来源:《外交评论(外交学院学报)》(京)2015年1期
收藏