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郑杭生 邵占鹏:治理理论的适用性、本土化与国际化①

更新时间:2016-01-24 10:04:50
作者: 郑杭生 (进入专栏)   邵占鹏  

   【内容提要】 治理理论的适用性、本土化与国际化问题成为学界重点关注的理论问题。立足国内外治理理论研究的新进展,本研究评述了国内治理理论研究存在的局限性,提出了多个“中层”命题,如:国家治理与社会治理的关系是探讨治理理论适用性的突破口;重在比较中西在国家治理与社会治理关系上“特殊情况下”的异同;治理理论本土化存在国家责任、主体人格以及话语体系三个方面的难题;地方经验在问题提出、理论提升以及学术争鸣中具有特殊意义等等。希望以此抓住治理理论在中国的特殊语境,彰显治理理论研究的“理论自觉”,推进治理理论研究的本土化,为构建“本土特质•国际影响”的治理理论贡献些许力量。

   【关 键 词】治理/国家治理/社会治理/本土化/国际化

  

   近些年,“治理”(governance)日益成为学界的热点话题。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中指出,全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系与治理能力的现代化”。这一论断更引起了学界的广泛关注。②

   一、问题缘起

   受学术话语权的影响,目前“治理”的概念已经被指定为“多主体、多中心共同管理”的意涵,但实际上,治理理论并不是一套完整的理论体系,“治理”的意涵也在不断改变。国外治理研究分为很多研究领域,包括:地方(local)、城市(urban)、区域(regional)、社会(societal)、次国家(sub-national)、国家(national)、国际(international)、全球(global)、公司(corporate)、网络(internet)、多层次(multi-level)等多种治理,各个领域的研究路径、理论取向也存在些许差别。在很多关键性问题上(如治理与民主的关系、治理失败的缘由、治理的构成要件、治理的不同形式、“新自由主义”解释地方治理的有效性等),西方学界还在激烈讨论。

   与国外治理理论研究形成鲜明对比的是,国内学者关于治理理论的研究,总体来说,介绍国外治理理论者多,③套用国外治理理论者多,反思国外治理理论者少,立足本土实际运用理论者少,建构本土治理理论者少。研究的局限导致了两个问题:

   其一是两种话语体系的“聋子对话”。④党的十八届三中全会所掀起的治理研究热潮属于马克思主义国家治理理论体系,而一些学者对治理理论的研究与推崇则是另外一套话语体系,两种话语体系并不真正对话。有学者已经认识到了这个问题,认为“当代中国政治语境的治理理论研究必须着眼于如何促成治理理论与马克思主义政治观的融通,并将之嫁接于现实中,进而推动有效适用”。⑤不过,该研究仍然有些囿于治理理论的概念逻辑与条条框框,所提出的理论交融方案也尚需商榷,更重要的是,这样的呼声是微弱的,并没有改变两种话语体系“聋子对话”的局面。

   其二是治理理论的“拿来主义”。⑥很多研究对国外治理理论的引用采取拿来主义的方式,可借鉴之处拿来,相抵触之处去除,较少反思(甚至刻意回避)理论的适用范围和限制条件,这种理论滥用的热潮实则是理论生命力的海市蜃楼。在这一问题上,有学者指出,国内治理理论的丰富成果,却是建立在对该理论内部不同学说体系进行高度选择的基础上的。⑦治理理论介绍、反思和应用的偏好都体现了治理理论在中国有选择的滥用。典型的事件就是,党的十八届三中全会提出的是“推进国家治理体系与治理能力的现代化”,而部分学者将治理理论进行实用性改造来用于政策解读,俨然否认了两种理论体系的矛盾之处。

   目前,也有部分学者开始反思治理理论的适用性、局限性和内在矛盾等问题。王诗宗认为,治理理论的核心概念松弛,而理论意图宏大,在多维度的关怀中,种种主张甚至是矛盾的。⑧治理理论在公共行政学界得到的认同是以形而上学和信念层面的混乱及实用主义的盛行为代价,治理理论的基本假定、方法论和学科理性依旧是“七巧板”式的,它尚未形成公共行政学的范式革命。⑨应该说,这些研究呈现了治理理论的另一面理论图景,有助于为治理理论的本土热潮降温,但还是要承认,反思治理理论与建构本土的治理理论尚有一段距离,那么,如何才能在借鉴国外治理理论的基础上,构建起本土的治理理论呢?

   很多学者或将治理理论的兴起归因于“政府失灵”、公民社会的崛起、全球化进程等现实因素,或将治理理论的兴起归因于公共选择理论和新自由主义思潮等理论渊源,较少从治理理论的主张入手进行反推。事实证明这种反推却可以打开理论图景的另一扇窗。部分学者已经认识到了治理理论背后蕴含的后现代意味,只不过具体判断有所差别。郁建兴等通过分析治理与民主、官僚制等政治学传统话语的复杂关系,以及全球治理和地方治理两个分支,认为治理理论体现了现代性与后现代性的某种交融,总体而言,治理的后现代性的面孔更为清晰,现代性似乎只是残留的成分。⑩曹胜认为,治理理论解构现代性中的秩序、确定、规律、权威等概念,主张不确定性、差异性、多元论、合作共治,因此,治理理论身处于后现代主义语境之中。(11)虽然具体的判断有些微差别,但大体上两位学者都肯定了治理理论的后现代意涵。

   在急剧的社会转型中,治理理论在中国有着特殊的语境。在全球化的作用下,我们能够看到某种后现代性的影子,如风险社会的种种未知、社会对绝对权威的质疑、现代性概念的不断被否定等等,但我们同时面临着现代性的任务,中国的现代性还是一项未竟之事业。这种情况下,治理理论在中国就遭遇了现代性与后现代性共存、交融、冲突的张力,这种张力构成了治理理论在中国的特殊语境,也具有了不同于西方理论环境与现实环境的特殊意涵。如果仅仅从政府、市场与社会的关系入手分析治理理论的适用性,仅仅简单套用治理理论的理想主张来推动治理理论的本土化,就太浪费这个千载难逢的特殊语境了。立足于中国的现代性与后现代性张力共存的基础上,反观治理理论研究进展,我们尚有很多工作需要做。这种特殊语境让治理理论有着更加丰富的生长土壤,有着更加丰富的试验场景,基于此的治理理论足以给出一套不同于国外治理理论的崭新的理论图景。

   对此,我们需要对国内治理理论研究进行一个更加系统的剖析,从治理理论的适用性入手,经治理理论的本土化,最终到治理理论的国际化,拿出一套解决两种话语体系的“聋子对话”现状,避免治理理论“拿来主义”的应对方案来。为了实现这个目标,正像王诗宗所说的,“治理理论需要提出进一步具有解释力的基本假设,需要叙事的一贯性”。(12)“具有解释力的基本假定”也就是一套可论证、可检验的“中层命题”,因此,治理理论的研究要以“中层理论”为现实抓手,避免宏观层面的价值宣扬与理念假设,避免微观层面的就事论事与隔靴瘙痒,同时,治理理论的研究要注重叙事的一贯性,从治理理论的适用性、本土化与国际化三个方面进行系统剖析,这样才能够避免理论建构的碎片化问题。

   二、理论适用性:以国家治理与社会治理的关系为突破口

   在治理研究中,对国家治理与社会治理的区分尤为重要。有学者比较区分了国家治理、政府治理与社会治理三个概念的基本含义、历史渊源、交集以及差异等多个方面。简单来说(姑且不谈及政府治理),国家治理乃是统治者治理国家和处理政务,社会治理在狭义的层面乃是特定的治理主体对于社会实施的管理。(13)这里将以国家治理与社会治理的关系为突破口,探讨治理理论的适用性问题。

   (一)国家治理与社会治理的关系是探讨治理理论适用性的关键

   现有研究在探讨治理理论的适用性问题上有三种路径,其一是追根溯源,抓住治理理论赖以生长的土壤,从土壤的不同推出治理理论的适用性如何;其二是瞄定目标,借用过来指导改革的实践,在实践中反思治理理论的适用性;其三是兼顾根源与目标,既看到立论前提上的土壤有别,又兼顾发展和改革的趋势,做到结构取向与目标取向的兼具。

   按照第一种追根溯源法来思考。治理理论赖以存在的根基是国家—市场—社会的关系结构,而中国的国家—市场—社会的关系结构显然不同于西方,用通俗的话说,中国是“大政府小社会”的,而西方是“小政府大社会”的。从立论前提直接推出理论适用性问题是追根溯源法的一贯思路,但是这种结构决定论的思路暗示了结构(如权力结构、制度结构、社会结构等)一成不变的假定,以此否定治理理论中国适用性的做法是成问题的。(14)更具体来看,国家—市场—社会的关系结构与“治理”在概念上并不是一个层级的,国家—市场—社会的关系结构属于更宏大的概念层级,它可以是多个命题的立论前提,从这个大前提出发推出一个具体的命题,逻辑上也存在问题。

   按照第二种瞄定目标法来思考。治理理论对中国的适用性取决于中国在社会转型与深化改革中的目标。如果中国的实践需要治理理论提供依据,那么治理理论在中国就是适用的;如果治理理论在实践中暴露出了一些问题,治理理论的适用性问题也就随之产生了。这种本末倒置的逻辑其实大有市场,一些学者正在有意无意地大量移植西方的理论,借此指导和修正中国经验,提出改革方案。在这样的思路中,治理理论的适用性问题只是一个“事后定论”,反过来,治理理论适用性的提出也只不过是目标取向(事先)和功能取向(事后)的工具性概念,是价值主导下的表象学术。

   与上述两种思路相比,第三种思路是可取的。结构因素是旧有的,未来却可能改变;目标虽然包含价值,但缺少人文关怀的研究更是不可取。费老在晚年的一个重要论断,就是扩展社会学的传统界限,使其具有“科学”和“人文”双重性格的学科。(15)在人文关怀中探讨治理理论的适用性是必要的,只不过这种关怀不能是西方价值的移植,而是立足中国本土基础上的经得起推敲的价值关怀。

   那么,如何才能实现根源与目标的兼顾呢?已有学者借鉴杰索普(B. Jessop)的“策略性—关系性”分析路径,主张在正视结构因素的前提下,认可某种“弹性”,即探讨中国民间组织成为“国家体系以外的推动力量”和现行政治—行政体制中公民参与的可能性,以此把握治理理论的中国适用性。(16)这样的思路给我们一定的启发,但也面临几方面疑问,其一,中国治理模式是否一定按照西方“公民社会”的发展路径进行?其二,“公民社会”是否是治理理论中的核心构件?其三,“策略性—关系性”的分析路径在突出能动性的同时,是否还是陷入了结构分析方法之中,而忽略了“全面深化改革”(国家推动的目标因素)对治理理论适用性的影响?

   其实,自治理理论引入,学界就展开了“善政”与“善治”的讨论。“善政”是国家主导下治理的理想状态,而“善治”是社会主导下治理的理想状态。目前学界更多地重视“善治”,而忽视了中国传统政治思想中的“善政”,这种做法是不可取的。重新思考治理理论的适用性问题,要从二者的关系入手。

   国家治理与社会治理的关系是一个更加直接、更具针对性的变量,因为:(1)二者的真实关系(而非概念关系)能够反映中国治理的模式与结构,进而能够看出治理层面上国家—市场—社会的关系结构;(2)同时又避免了“大前提推出小命题”的逻辑问题,而是以国家治理与社会治理的关系结构推出西方引进来的治理理论的适用性;(3)国家治理与社会治理的关系能够在不同层次(如地方治理、城市治理、区域治理、次国家治理乃至全球治理)的治理研究中进行细化,根据不同的研究层次做出针对性的衡量标准;(4)国家治理与社会治理的关系实则是话语权的关系,国家治理和社会治理在中国话语权的变化更是一个动态的过程,能够动态地考察治理理论的适用性。

回答好了国家治理与社会治理的关系还能够看出今后改革的趋势。在抽象的层面上,改革的趋势取决于三个问题,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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