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郑杭生 邵占鹏:治理理论的适用性、本土化与国际化①

更新时间:2016-01-24 10:04:50
作者: 郑杭生 (进入专栏)   邵占鹏  
即如何促使国家治理方面实现“善政”,如何促使社会治理方面实现“善治”,如何促使国家治理与社会治理关系方面实现良性互动。在国家治理与社会治理的关系中,回答好了这三个问题,不但避免陷入结构决定论的误区,也避免了价值导向上的“事后定论”问题,从而将发展和改革的思路纳入理论适用性的探讨中。

   简单来说,国家治理与社会治理的关系是探讨治理理论适用性的关键,它兼顾结构取向与目标取向(17)的分析优势。

   (二)中西在国家治理与社会治理关系上“常态情况下”的异同

   既然找到了探讨治理理论适用性的关键,那么接下来的任务就是明确中西在国家治理与社会治理关系上的异同,找到是哪些因素影响了治理理论的适用性。

   思考中西在国家治理与社会治理关系上的异同不能从一般的意义上展开,而是从影响治理理论适用性的几个关键性因素入手。影响治理理论适用性的关键性因素包括传统文化、现代体制以及改革思路三个方面。传统文化塑造了人的特质,根深蒂固烙于人心,能够反映中西人民对待治理的态度差异;现代体制包含了新的国家意志(区别于传统文化),找准其中与治理理论原型相冲突的地方才能更有效地辨识理论适用性;改革思路涉及国家治理与社会治理关系的调整,便于发现未来发展中治理理论的市场空间有多大。这三个方面能够成为关键因素,也是中国急剧社会转型中现代性与后现代性交织作用的一种反映。

   中国的传统政治文化强调“善政”,虽然在古代思想家的论述中也经常用到“治”的概念,但“治”是“善政”意义上的“治”。学界曾有过对“皇权”与“绅权”的激烈讨论,虽然在“绅权”是否制约了“皇权”上并未形成共识,但历史说明了两千年来绅权的没落。(18)如果把绅权看作是社会治理的一种力量的话,那么在中国的传统政治文化中,随着中央集权的愈演愈烈,国家治理也随之侵吞了社会治理的范畴。上述逻辑并非国家意志的单方为之,更有思想文化上的迎合,尤以董仲舒君权神授论与三纲五常思想、张载的政治伦理化思想、朱熹的天理即道德论等思想(19)为盛。

   新中国的现代体制重新梳理了国家治理与社会治理的关系,没有像传统政治那样过度抬高国家治理,而是强调国家治理与社会治理相结合。我国现代政治制度主要包括人民代表大会制度,民族区域自治制度,基层群众自治制度及中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这些制度一方面强调党的领导,一方面强调人民、党派、民族的参与。党的十八届三中全会提出的“系统治理”更直接地概括了国家治理与社会治理结合的形式,即党委领导、政府主导、社会各方力量参与。当然,政策的初衷与效果之间还有很大差距,国家治理与社会治理的结合也暴露出了一些问题,但矛盾的化解正在及时跟进,在国家治理主导下国家治理与社会治理相结合是主流。

   这与西方的治理理论是不同的,虽然西方的“治理”内涵也在发生着改变,但其主导方向是“治理”日益被解读为非国家行为者(例如私营部门、工会和其他非政府组织)实施的活动,这是新自由主义(neoliberalism)逻辑基础上特定意识形态刺激的结果,其中新自由主义主张一种国家的极简主义理论(minimalist theory of the state),旨在限制政府对经济领域的干预来维护市场力量和私营部门的首要地位。(20)由此可见,在国外治理理论中,社会治理居于主导地位。与此相反,中国现代的治理体制显然不存在否定政府角色的隐含假定,而是更突出国家治理在全面深化改革中的重要性。在西方,“治理”这个概念具有正式机构与市民社会之间互动的本质,(21)而我国的治理理论虽然也强调互动,但互动不是本质,互动不能离开党委领导和政府主导。

   改革思路对中国国家治理与社会治理关系的影响是最重要的,中国的社会治理体制改革就是要在全面深化改革的全局中来认识。(22)党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系与治理能力的现代化,虽然这里还是在强调国家治理,但却是在全面深化改革的攻坚意义上来谈的,国家在创新社会治理体制方面有很多举措,包括改进治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制等。虽然创新社会治理体制的改革主体还是国家,但是社会治理的地位在提升。国家治理在其中扮演的是改革者与守门人的角色,这说明中国正在调整国家治理与社会治理的关系,国家治理虽然没有改变其主导地位,但却为社会治理赋予了更多的权限。

   这里涉及到如何看待治理与民主关系的问题。治理理论中强调的“交互性”虽然是民主的表现,但“交互性”源于民主,还是源于国家力量的推进就值得深思了。已有学者发现了民主与治理概念上的杂糅(convolution)问题,本来作为治理核心构件的法治与高效的官僚机构,在一些研究中被视为“民主”的结果,但民主并不是治理的核心构件,针对这样的问题,合理地区分民主与治理的概念是非常必要的。(23)中西在国家治理与社会治理的关系上虽然存在很多差异,但在改革思路上,社会治理的地位在提升,本土治理理论中的“交互性”在呈现,国家力量居于主导地位的改革并没有改变其中的治理意涵,这就是中西在国家治理与社会治理关系上的共性特征。

   (三)中西在国家治理与社会治理的关系上“特殊情况下”的异同

   比较中西在国家治理与社会治理关系上的异同,其实是理论适用性中的识别过程。为进一步把握治理理论的适用性,我们不应局限于识别过程,而应该进入实战环节,即在中国的国家治理与社会治理的实际关系中把握治理理论的适用性。

   问题的切入点就是:当国家治理与社会治理在目标取向、执行过程、未预期后果等方面存在矛盾和冲突时,中西在化解二者矛盾上存在怎样的差异呢?一般而言,国家的意志重在维护安全、稳定与和谐,社会的意志重在获取权利、自由与平等,现实生活中当二者相冲突时,供需矛盾甚至群体性事件随之产生,这正是治理问题的关键所在,在二者关系的调和中也最能发现中国的特质,发现治理理论解释中国的适用性问题。

   党的十八届三中全会对“创新社会治理体制”作了一系列重要指示,虽然没有直言国家治理与社会治理之间的矛盾如何化解,但《决定》中指出,“创新社会治理,必须着眼于维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平,全面推进平安中国建设,维护国家安全,确保人民安居乐业、社会安定有序”。这意味着,单纯强调激发社会组织活力、发展社会治理不是深化改革的目的,衡量社会治理发展好坏的底线是“和谐、稳定、安全”(即国家治理的基本目标),反过来说,社会治理的兴起如果危及国家治理则是不允许的。虽然说,每个社会上“好的政治治理”都影响到治理的其他面向,因此可以说它是其他治理的先决条件。(24)但中西在社会治理中,还是呈现出明显的差异,中国的社会治理更加依附于国家治理,而西方在新自由主义思潮作用下,社会治理则居于主导地位。

   这种差异在治理实践中增加了治理理论适用性的难度。举例来说,国家制定政策的初衷是简政放权、大力发展社会治理,但前提是不能危及“和谐、稳定、安全”,到了地方实际落实过程中,地方为了避免“未知风险”,社会治理的发展反而受到种种限制,其理由均是“可能危及国家治理”,从而将地方意志的治理上升为国家意志的治理,这就造成政策初衷与效果之间出现偏差,即“把好经念歪”的问题。由此可见,国家意志的治理和地方意志的治理存在很大差异,地方意志的治理在这里并不能称其为国家意志的治理。如果不能避免国家治理外延的无限扩大,不能进一步明确国家治理与社会治理的边界,党的十八届三中全会的“社会治理体制”改革则只是理念上的,而非实践上的,这时的治理理论的适用性就不可高估了。

   三、理论本土化:治理理论的中国经验,还是中国话语的治理理论?

   接下来的问题是,如何让治理理论突破其历史语境与理论根基的西方特殊性,如何让治理理论更好地服务于中国的治理实践,进而创造中国话语的治理理论?这是治理理论本土化的问题。治理理论的本土化指的是,一种使国外治理理论的合理成分与本土社会的实际相结合,增进治理理论对本土社会的认识和在本土社会的应用,形成具有本土特色的治理理论、方法的学术活动和学术取向。

   (一)治理理论本土化的不足

   治理理论的本土化现状可以从以下几个方面来把握:“治理”概念的理解与应用;对国外治理失败的认知;对治理研究与政治主张关系的处理;社会学在治理研究中扮演的角色。这几个方面是治理理论本土化中比较重要的考察变量,分别呈现出以下特点:

   “治理”概念在理解与应用上的模糊。在中国的现代体制中,国家治理与社会治理是相结合的,其中的社会治理更多的是中国本土的社会治理概念,它表现为国家治理之下的剩余治理或辅助治理,因此,中国的社会治理远不是西方引进来的“治理”概念,而应该称其为国家治理主导下的协同治理。就目前而言,“治理”概念理解方面的工作做得并不好,同样的“治理”表述在相同文本中可能表达的完全不是一个意思,但应用起来却没有细究其中的差异。

   对国外治理理论的“理想化”色彩较浓。“治理”的概念本身是引进来的,遵循的是社会中心主义和公民个人本位。(25)一些学者在运用治理理论思考中国问题的时候,并没有认真反思其中隐含前提的适用性问题,而是借此批判中国现实,以求变革体制。这种做法不但没有增进对本土社会中治理问题的认识,反而误导和放大了中国的一些治理问题。其实,治理危机不但在层级(hierarchical)治理模式中容易发生,在交互式或网络式(interactive or network)治理模式、市场(market)治理模式中也容易出现,只不过呈现出不同的形式、作用机制与互动关系。(26)将治理理论理想化,反过来指导中国实践的做法是成问题的。

   治理理论研究有时变成了政治主张。这是上文在论述治理理论适用性问题时提到的“瞄定目标法”,治理的学术研究有时已经变成了政治主张,治理理论或者沦为政治意识形态斗争的工具,或者变成了抽去内涵的概念躯壳,这种结果与科学性相去甚远。

   社会学的应有地位尚未凸显。治理研究本身就将学术研究与政策导向紧密地联系了起来。严复先生对社会学的定位早就揭示了这一问题,而且还突出了社会学与治理的关系。在《原强》修订稿中,严复指出:“故学问之事,以群学为要归。唯群学明而后知治乱盛衰之故,而能有修齐治平之功。”(27)如今,就中国的社会学而言,远没有实现严复先生的期望。虽然学界对“治理”的研究已成热点,但社会学学科在治理研究中的独特优势有待进一步凸显。治理理论的本土化问题没有解决好,借用国外治理理论解释中国的时候也就难以准确把握“治乱兴衰之故”,我们的治理研究与中国治理体制改革还相距甚远,“修齐治平之功”怎么可能实现呢?

   (二)治理理论本土化遭遇的难题

   以国家治理和社会治理的关系为突破口,社会治理理论的本土化进入了更加具体的操作环节。不过,治理理论的本土化仍然遭遇了多个难题,最明显的难题表现为国家责任的必要性、主体人格的特质以及话语体系的冲突三个方面。

中国现代的国家体制是高度强调国家责任的,这明显不同于西方各国。这是我们的国家性质(人民民主专政)、党的性质(代表最广大人民的根本利益)决定的,更是人民群众普遍认同的。在日益全球化和各种思潮涌动的今天,在中国的普通人看来,“国家”依然是最受认同的范畴,而“社会上的”人和事则意味着不正规和不可靠。(28)这种情况下,“社会治理”必须在“国家治理”的主导下进行,强调各方力量的参与,但也只能是“参与”,各方力量也不愿担负起治理的重担。因此,治理理论要实现本土化,不但要抛开其社会中心主义的立论前提,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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