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赵秀玲:“微自治”与中国基层民主治理

更新时间:2016-01-24 09:46:31
作者: 赵秀玲  
使之成为一个独立的自治单位和主体,直接行使民主自治权,从而使之由被动变主动,从后台走上前台,由客体成为主体,这成为村民自治向“微自治”转变的关键。较有代表性的是广东的“云浮模式”,它强调村民小组的独特功能,在村民小组(自然村)一级建立村民理事会,由村民选举农村老党员、老教师、老干部、复员退伍军人、经济文化能人等乡村精英为理事会成员。到2012年9月,云浮市已培育乡贤理事会8203个,基本实现全覆盖;有理事成员73330人,其中外出乡贤和经济能人达36257人,占49.5%。在镇政府(街道办事处)备案登记率达100%。(14)另外,广东省云安县还成立村和乡镇两级理事会,并与村民小组理事会形成“以组为基础、三级联动”的基层治理机制。成都邛崃市油榨乡马岩村于2011年创建“村民自治管理大院”模式,它也是以村民小组为基本单位,按村民居住区将全村划为五个服务管理区,成立五个村民自治大院。每个大院从村民议事会成员中民主选举一名院长以及一至三名联络员,负责自治大院的服务管理工作。为了更好地推进民主理财,马岩村还探索出“五瓣梅花章”的民主理财新模式,即将理财章一分为五,五瓣印章分由公推直选的五名民主理财监督员掌管,每张发票必有五瓣监督章盖全后方可入账报销。这种用五瓣梅花章管理村庄财务的模式,在全国尚属首例,反映了农民的草根智慧。(15)此外,安徽、江西赣州、厦门海沧等地也纷纷进行以“村民小组”(自然村)为自治单元的“微自治”探索,从而将村民自治推进到一个新阶段。

   2.“院落—门栋”自治。以往,居委会作为社区群众性自治载体,它对上要承载繁重的行政任务,对下则面临“千条线穿一根针”的局面,所以很难发挥自治功能。为解决这一难题,一些地区探索出将社区自治重心下移的办法,使“院落”和“门栋”成为社区居民的自治平台和关节点,以承担居民自治的重任。这种微单元的自治方式是对社区居委会自治的进一步拓展。最突出的是成都社区建立的“小单元”自治。早在2009年,成都锦江区就开始了“小单元、大党建”的社区自治探索,它根据院落分布情况、地缘关系和居民特点,按“规模适度、居民认同、有利自治、便于服务”的原则,在充分尊重居民意愿的基础上进行自治单元划分;规模较小且居民较少的院落、小区形成一个自治单元,成立一个自治组织,规模较大且居民较多的院落、小区,划成几个自治单位,组建若干自治组织。又如成都武侯区以街道为条、院落为块,将社区划为8个网格片区,8名综合协管员“下沉”到片区,开展网格便民服务;以院落为单位,民主选举产生院落民情代表议事会,按照院落党小组审议、院落民情代表会决议,公开决议事项、公开实施结果的“两议两公开”制度规范议事流程;再由院落民情代表选出的院落自治管理小组负责自治事务的实施。此外,还以院落为单位,定期对社区各类干部实行民主评议和监督,从而形成较为严密细致的院落自治机制。2012年5月31日,成都市民政局下发《关于加强社区居民院落自治的指导意见》,在全市范围内全面推行社区居民院落自治,以院落为居民自治的基本单元成立院落居民小组等自治组织,培育社区居民的社会责任感和公民主体意识。这样,通过社区自治组织向居民院落、楼栋、单元延伸,形成了居民(代表)会议、居民议事会、社区居委会及其下属委员会、社区监督委员会、院落居民自治组织上下贯通、左右联动的社区居民自治组织体系新格局。(16)在当今中国城市化快速发展和社会转型期,“院落作为城市社区最基本的细胞,现已逐渐成为各社会群体的聚集点、各社会组织的落脚点、各利益与矛盾的交汇点”(17)。这种“小单元”自治很有代表性,是居民“微自治”最突出的表现形式。

   3.“小事物”自治。所谓“小事物”自治,主要指将以往村居民自治所抓的“大事”,转向村居民日常生活“小事”的治理,从而培养村居民直接参与基层民主自治的习惯、意识和能力,并将村居民自治引向深入。具体表现在:不少城乡社区将自治工作的重点放在“院落—门栋”内的日常生活中,这与许多村居委负责处理村和社区范围内涉及公众利益的“大事”不同,这是关于“小事物”自治的一大特点。还有,一些地方将更小的事物作为工作重点,即“微事物”自治。厦门海沧区的“微事物自治”较为典型,其做法为:一是立足于人民群众的小心愿,关心社区的生活琐事和小环境,创立“微梦圆愿小屋”“爱心储蓄银行”“贴吧交友平台”,丰富、改善和提升人民群众的生活质量;二是从人民群众最关心和需求的小事着手,设置“微项目”,如凉亭修建、水池改动、绿地护养等,使广大居民在参与项目建设过程中分享参与的乐趣,培养参与的能力。(18)海沧兴旺社区还打造了“邻里中心”,进一步抓住更微小事情进行自治。其具体做法是,围绕12项具体配套功能,以“油盐酱醋茶,衣食住行闲”生活的各个方面为切入点,将社区的悦实广场、永辉超市片区打造成集商业、文化、体育、卫生和教育为一体的“邻里中心”,为居民提供一站式服务。(19)这就拓展了社区自治的内容,走出了过去社区治理只抓大事略小事的误区。解决了人民群众的各种小事,也就解决了人民群众和平、稳定、安全和幸福的基础。

   (二)中国基层“微自治”范式的主要特征

   从全国范围看,“微自治”模式虽各有不同,但却不是彼此孤立的,而是有诸多共性特征。这一共性特征主要表现为内外两个层次。

   1.就内部共性而言,中国基层“微自治”范式有三个方面的特征:一是小单元自治。无论是村居民小组,还是院落和门栋,都属于“微自治”范围,它将原来的村居委自治范畴不断细分,于是权力更趋细化。二是微事物自治。指的是将自治由关注村居民的“大民生”转向“小生活”,处理那些百姓关心的“小事物”,这样既可解燃眉之急,又是村居民自治的基础。三是精细化管理,克服了以往粗线条治理的方式。从“微自治”的内涵与功能看,它重在一个“小”字。就是靠“微自治”中的“小”,中国基层民主自治才重新获得了活力,并进入了一个新的发展阶段。

   2.就外部共性来说,中国基层“微自治”范式主要有以下方面的特征:一是强调党的领导,尤其强调广大党员在“微自治”中的模范带头作用,不论是成都社区以党组织为核心的“三驾马车”,还是云浮模式中让老党员发挥作用,都是如此。二是依法自治,确保“微自治”不超出法律边界。十八大报告明确指出:“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,是人民依法直接行使民主权利的重要方面。”(20)全国各地的基层民主自治虽各有特点,但都要在法治允许的框架内进行,这是不容置疑的。三是“小平台、大参与”的多元联动机制。因为当下许多问题都不是靠单方就能够解决的,而是需要通过互动合作来解决。如兴旺社区不仅设有居民议事的“民智议事厅”,还创设了“社区同驻共建理事会”和“社企同驻公共服务平台”,实现社区与社会组织、社会企业的协同共治。此外,通过企业和社会组织的合力推动,在社区成立“新厦门人服务综合体”,为“新厦门人”实现自我服务、自我管理、自我教育、自我监督提供有效载体。(21)四是个性化与人性化服务,打破了制度和规章的格式化与冰冷感。如成都武侯黉门街社区实行“三化一制”,其中的“院落化管理”采取书面、电话、坝坝会等方式公开院务信息,广求居民意见,具有灵活性和人性化特点。这些“微自治”不仅是内容和形式的延展,更是一种观念创新,是“以人为本”参与式治理理念的充分体现。五是真正赋权于民,让基层民主自治成为人民群众自我管理的自觉行为。如成都青羊区康庄社区推出的“群众主体工作法”包括:充分尊重群众的主体意愿,群众自己的事情由自己定;激发群众主体的参与,群众自己的家园由自己来建;接受群众主体的监督,工作成效如何由群众说了算;围绕群众的满意导向,发展成果由群众共享。

   三、中国基层“微自治”实践之成效分析

   在中国基层民主治理中,“微自治”趋向初见端倪,其作用不可低估,也取得了一些成效,具体来说:

   (一)“微自治”可使中国城乡社区治理摆脱行政命令的困扰,从“政府的腿”变成“居民的自治”

   与以往相比,改革开放以来的城乡基层民主自治无疑是历史上的一大进步,它开始摆脱行政命令和管理的束缚,以村民自治和城市社区自治的方式迈开前行的步伐。不过,这种变化是相对的,在许多地方甚至是城乡基层民主政治得到较快较好发展的示范区,村居民自治也难以真正摆脱行政事务的困扰。2012年对广东清远县的一份调研显示:该县一个行政村和政府签订的各类责任书就有13份以上,多的则有20多份,包括扶贫开发、计划生育、殡葬改革等,甚至连学生升学率也要签责任状。而一个村委会只有数人,往往难以完成乡镇交办的这些工作。有位乡干部感慨良多:“各级党委政府习惯于把村委会当作下属机构分派工作任务,村委会自治功能淡化,村民自治被‘悬空’和‘虚置’”,很难有效发挥作用。(22)这也是为什么在基层民主自治实施多年后,仍有许多城市社区和村委会苦不堪言、怨声载道的原因,因为它们实际上一直充当政府工作的延伸机构,很难轻装上阵、全力以赴投身于基层民主自治工作。成都基层民主建设也是这样,在很长一段时间,其自治功能受到行政事务的制约,以至于很难发挥自身的自治功能。实行院落自治后,成都社区局面大为改观,如成华区在老旧院落改造中,坚持“三问于民”,即改不改,问需于民;怎么改,问计于民;好不好,问效于民,成功探索出“先自治、后整治”的院落改造模式,大大提高了群众参与的积极性和满意度。2013年对成华区的第三方测评显示,群众对老旧院落改造的满意度达90%以上;通过整治,院落居民实现了从漠不关心到理解支持、从被动接受到主动参与管理的转变,群众参与度达85%以上。(23)这和以往形成了鲜明对照,充分体现了院落自治的价值意义和深远影响。

   (二)“微自治”可改变政府“包揽一切”的管理和供给方式,真正做到由“替民做主”变为“让民做主”

   江西省赣州市大余县新城镇某领导表示:“政府工作一度费力不讨好,替农民思考,帮农民做主,整天忙着让农民种这种那,很累,万一市场不好还落得农民埋怨。农民抵触情绪最严重的时候,甚至‘政府号召的百姓就反对’,干部一进村,自己都觉得灰溜溜。”(24)然而,村民理事会的成立则解决了这一矛盾,因为它强调的是农民的事情由农民自己做主。还有,理事会成员多是村中有威望的人士,他们与村民是乡里乡亲,比较了解农民的真实愿望和诉求,由他们出面与村民沟通与协商,比政府更易得到信任。如安徽长岭镇杨家老屋村民理事会成立6年来,在新农村建设项目上平均每年向每户村民筹资8000元,村民几乎没有不交的。(25)可见,改变以往“自上而下”的管理和供给模式,充分尊重人民群众的意愿,群众的事情让群众自己做主,往往会有事半功倍之效。

   (三)“微自治”可使基层社区自治真正落到实处

以往的中国城乡社区自治所关注和解决的问题,往往都是村居民之中的“大事”,“微自治”则不同,它在强调大的原则和自治精神的前提下,更强调向更小的单元渗透,从而达到民主与自治的本义。如广东清远县有些山区的村庄,最多的一个行政村有77个村民小组,人口达到8000人,还有的行政村面积为50多平方公里,村庄半径为20公里。然而,一个村委会只有3至7人,于是村民戏称:见村干部一面就像进城,更不要说办个证书之类的,难啊!(26)显然,这样的差异和格局就需要改变原来的治理体系。成都锦江区原来的治理单元较大,社区规模达到2000户~3000户,常住人口为1万~2万人,要实行全体居民的自治和有效管理是相当困难的。于是,锦江区根据院落分布情况、地缘关系和居民特点将院落进行划分,以更适当的单元进行自治。随着城市化进程的加快,厦门海沧区近年来外来人口剧增,2013年在该区45万人口中,外来流动人口增至近30万。有的社区如兴旺社区,居民中90%是外来务工人员,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《政治学研究》(京)2014年5期
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