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党国英:西部山区易地扶贫搬迁政策执行偏差研究

——基于陕南的实地调查

更新时间:2016-01-22 00:06:52
作者: 党国英 (进入专栏)  
危困户搬迁力度不够,特别是那些符合条件且没有及时享受陕南移民搬迁政策带来好处的农户,对这项政策的公平公正性产生质疑。

   不仅如此,移民搬迁政策执行存在“一刀切”的现象也可能产生“隐性的不公”。例如,安置形式上,强调集中安置的多,关注分散安置少,导致分散安置比例低,实践中事实上存在一定程度的“被迫搬迁”;规划布局上,要么统规统建,要么统规自建,有的很不适合农村实际,与农户的实际需求有出入。陕南移民搬迁政策执行不统一,有可能引发搬迁群众信访、媒体关注报道的问题。这些也使得有些搬迁对象不能公平享受政策,影响预期利益。

   因移民搬迁集中安置点房屋建好后,宅基地要确权,发土地使用证和房屋产权证,新房屋将成为农民资产可到市场上交易,如果不能贯彻好“一户一宅”的政策,收回老宅基地,公平分配新宅基地,宅基地有人多占、有人少占,就会影响移民搬迁户的利益,因不公而引发矛盾。

   (二)将加重搬迁对象的经济负担

   政策执行偏差表面上是移民搬迁对象不能公平地享受政策,实质上更为严重的后果是加重了移民对象的经济负担。部分县区危困户搬迁还停留在“争指标、下计划”上,没有达到省市规定的30%的安置比例。很多地方的建房补助落实不到位。在建房补助资金的实际操作中,只补助集中安置的,对分散安置的则不予补助,一刀切的办法不仅不利于移民搬迁工作,还加重了分散安置移民搬迁对象的负担。

   因政策执行不到位,“让群众少掏钱”政策预期演变成了“群众需要兜底”政策实践结果,10万元成为能否进行搬迁的一道坎。大部分县区建房补助资金兑付标准未达到省市要求,资金兑付不到位问题事实上增加了移民负担。由于移民搬迁的房价控制不力,也产生类似的问题。部分县区将“小配套” 等计入建房成本,将搬迁安置房等同于商品房开发,没有从严控制建设成本、核定企业利润,将其转嫁到安置房价格上,增加了搬迁群众负担。此外,一些较为偏远安置点的建材价格“一路飙升”,不少搬迁户的经济负担随之加重。

   (三)会阻碍移民搬迁的均衡发展

   若从农户的类型来看,在移民搬迁实践中特困户的搬迁安置相对滞后。很多特困户严重缺乏资金,仅依靠国家补助的资金根本搬迁不了,镇村两级也没有这方面的资金补助,特困户搬得出的目标难以实现,影响了移民搬迁的均衡性发展。管理不够规范,项目管理不严也容易产生负面作用。部分县区没有全面落实建设主体责任,存在层层批发任务、简单交由企业代建的问题;没有全部执行项目管理制度,监管责任不到位,一些社区存在质量安全隐患。基层搬迁实践中经常出现富人先享受政策,富人先撤离危险,导致“富人优先”而不是“危困户优先”的现象。如果上述问题解决不好,很可能产生新的社会不稳定因素。

   若从“搬得出,稳得住,能致富”这些方面来看,也存在非均衡发展的现象。尤其是对“稳得住,能致富”的关注和破解还有待加强。有土安置缺少,有业安置不充分,很容易导致诸多问题的出现。多数搬迁户缺乏稳定的增收渠道和“能致富”的保障措施,有土安置缺地、就业安置乏力,短期内解决搬迁户增收问题难度较大。更为严重的是,有的县区对搬迁群众有业安置处于一般号召,流于形式,缺少可行的工作措施,部分搬迁群众缺少生产生活门路。

   若从土地利用方面进行考察,也存在非均衡的问题。目前很多地方在建房面积方面掌控不严,出现了很多120—140平方米,有的建设有200多平方米,甚至300多平方米的大户型。这种粗放型的土地利用政策,将导致山区土地资源更加稀缺,未来移民安置用地会更加紧张。

   (四)将削弱政策公信力与预期效果

   基层实践中存在的“先盖后搬,谁有条件谁先搬”,而不是“优先安排、倾斜政策”,这种“选择性执行”的行为明显违背了易地扶贫移民搬迁的初衷,也对政策的公信力产生负面影响。搬迁实践中的政策执行偏差问题,是政府部门和基层组织只求数量不求质量的结果。有的房屋没有严格按照设计标准和质量规范进行建设,容易发生质量问题,出现拆了建、建了拆的现象。项目法人、勘察、设计、施工、监理单位质量终身负责制和责任追究制没有得到有效贯彻,不能做到一查到底。工程搬迁等其他类型的搬迁也享受补贴政策,随意扩大移民搬迁政策范围搞借机搭车;有的搞强制移民搬迁,而不是让群众看到实惠后再搬;没有按轻重缓急确定先后顺序,优先搬迁居住环境、条件最危险、最恶劣的群众;有的存在弄虚作假现象,过度需求与不实需求的问题。这些事实上在一定程度桑削弱了政策的公信力,对组织的合法性产生消极影响。

   三、总结与讨论

   以“避灾减贫”为特色和政策追求的集中连片特困地区移民搬迁对于推动精准扶贫具有重要作用,但也要密切关注的政策执行偏差现象,防止出现“穷人戴帽子,富人得实惠”的状况。无论是“搬富不搬穷”、“见户不见人”,还是“四移四不移”,抑或“背皮”搬迁现象的存在,无疑都说明了这项公共政策执行走样,出现“中梗阻”问题。政策执行出现消极现象的原因复杂,但从上述研究来看,主要在于信息不对称、不充分,公共行政组织激励不足,政策的目标难以很好地度量以及政策本身的不完备等。

   政策执行走样对移民搬迁活动产生了多方面的消极影响,主要包括导致搬迁对象不能公平享受政策,加重搬迁对象的移民负担,阻碍移民搬迁活动的均衡发展以及削弱政策公信力与预期效果。由于各级政府对于移民搬迁问题存在认知和目标上的差异以及利益的分歧,导致有时即使一项移民安置政策在宏观层面上可行,基层实践中也难以有效执行,致使这项公共政策的制定与执行之间可能存在着非短时期内可弥合的一条隐性鸿沟。部分政府组织在实施移民搬迁安置政策过程中出现某种程度的“简单化”甚至“一刀切”的现象值得警惕。基层政府作为政策执行主体,不能只是追求搬迁的数量、规模和速度,而忽视迁移的结果、质量以及搬迁过程产生的问题。

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本文责编:陈冬冬
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